Parere n. 1675/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 1
Ricorso straordinario, con istanza cautelare, proposto con deposito diretto ex art. 11 d.P.R. n. 1199/1971, dalla signora Elena Gryzunova contro il Ministero della salute per l'annullamento: a) del provvedimento. n. DGPROF 0079004-P-15/12/2025 con il quale è stato comunicato il rigetto della sua domanda di riconoscimento della qualifica di infermiere conseguita in Russia, b) del provvedimento n. DGPROF 0028323-P-05/05/2025 di comunicazione dei motivi ostativi all'accoglimento dell'istanza di riconoscimento; c) di ogni altro atto presupposto e/o consequenziale anche potenzialmente lesivo.
Sintesi
Generata da Trovanorma sul testo ufficialeImpugnazione del diniego di riconoscimento in Italia della qualifica professionale di infermiere conseguita in Russia e della comunicazione dei motivi ostativi.
Esito
Prevale l’amministrazione
La questione giuridica
La ricorrente ha chiesto l’annullamento del provvedimento con cui il Ministero della salute ha respinto la domanda di riconoscimento della qualifica infermieristica conseguita in Russia, ritenendo insussistente il requisito della formazione scolastica generale minima previsto dall’art. 38, comma 1, lett. b), del d.lgs. n. 206/2007. Ha inoltre impugnato la precedente comunicazione dei motivi ostativi e dedotto: violazione della direttiva 2005/36/CE e del d.lgs. n. 206/2007 per omessa valutazione comparativa del percorso formativo; erronea valutazione della Dichiarazione di valore e della durata complessiva degli studi; possibilità di compensare la carenza di scolarità mediante esperienza professionale o misure compensative; difetto di istruttoria per mancata convocazione della conferenza di servizi; violazione dell’art. 10-bis della l. n. 241/1990; disparità di trattamento; difetto di motivazione. La ricorrente ha chiesto anche, in via subordinata, l’applicazione di un percorso formativo integrativo, di un tirocinio di adattamento o di una prova attitudinale, formulando altresì istanza cautelare.
Il parere
Il Consiglio di Stato ha ritenuto il ricorso infondato e ha espresso parere per il suo rigetto. Il contraddittorio è stato considerato garantito, poiché la relazione ministeriale era stata comunicata alla ricorrente, che aveva presentato controdeduzioni. Il Ministero della salute ha correttamente verificato il titolo estero nell’esercizio di una discrezionalità tecnica finalizzata ad accertare l’idoneità della formazione all’esercizio della professione sanitaria in Italia. Dalla Dichiarazione di valore è risultato che la ricorrente aveva completato soltanto nove anni di formazione scolastica generale prima dell’avvio del percorso infermieristico. Gli insegnamenti di cultura generale integrati nel corso professionalizzante non potevano essere considerati come un autonomo ciclo di formazione generale né essere conteggiati retroattivamente per raggiungere il requisito minimo di dieci anni. La carenza della formazione scolastica generale costituisce mancanza di un requisito minimo indispensabile e non può essere compensata mediante esperienza professionale, tirocinio, prova attitudinale o altro percorso compensativo, poiché tali misure presuppongono una formazione già sostanzialmente equivalente. Sono state quindi escluse la violazione normativa, la carenza di istruttoria, il difetto di motivazione e la disparità di trattamento, quest’ultima non adeguatamente dimostrata né riferita a casi specifici.
Osservazioni
Motivo sulla violazione della direttiva 2005/36/CE e del d.lgs. n. 206/2007
Il Ministero ha correttamente verificato la formazione estera secondo il quadro normativo applicabile. Il riconoscimento richiede che il titolo sia idoneo a garantire una preparazione almeno corrispondente a quella richiesta dall’ordinamento italiano e che siano rispettati i requisiti minimi di formazione.
Motivo sulla formazione scolastica generale
La Dichiarazione di valore ha attestato una scolarità generale di soli nove anni antecedente al percorso infermieristico, mentre l’art. 38, comma 1, lett. b), del d.lgs. n. 206/2007 richiede almeno dieci anni. Gli insegnamenti generali inseriti nel corso professionalizzante non possono essere estratti o conteggiati come formazione scolastica generale autonoma.
Motivo sulle misure compensative
Le misure compensative previste dall’art. 22 del d.lgs. n. 206/2007 sono applicabili quando sussistano i contenuti minimi formativi e una formazione sostanzialmente equivalente. Non possono colmare la mancanza radicale di un requisito minimo di scolarità generale previsto dall’art. 38.
Motivo sul difetto di istruttoria e sulla mancata conferenza di servizi
Non è ravvisabile un difetto di istruttoria. L’amministrazione ha esaminato la Dichiarazione di valore e la documentazione prodotta, e il contraddittorio procedimentale è stato assicurato mediante la comunicazione dei motivi ostativi e la valutazione delle osservazioni della ricorrente.
Motivo sulla disparità di trattamento
La dedotta disparità di trattamento non è stata provata e i casi asseritamente analoghi non sono stati specificamente indicati. Non emerge quindi una violazione dei principi di parità, coerenza e buon andamento.
Motivo sul difetto di motivazione
Il diniego è adeguatamente motivato sulla base della carenza del requisito di formazione scolastica generale e dell’esame della documentazione ufficiale. Non sussiste una violazione dell’art. 3 della l. n. 241/1990 né dell’art. 10-bis della stessa legge.
Norme richiamate
artt. 49 e 50 d.P.R. 31 agosto 1999, n. 394
Il testo richiama il rinvio alle procedure di riconoscimento dei titoli esteri e le disposizioni speciali per le professioni sanitarie.
Gli stranieri titolari di qualifiche conseguite in Paesi non appartenenti all’Unione europea devono ottenere il riconoscimento del titolo; per le professioni sanitarie sono richiesti anche gli accertamenti previsti dal Ministero della salute.
art. 2, comma 2, direttiva 2005/36/CE
Il primo riconoscimento di un titolo conseguito in un Paese terzo deve avvenire in uno Stato membro nel rispetto delle condizioni minime di formazione previste dalla direttiva.
Il riconoscimento iniziale di un titolo conseguito in un Paese terzo è subordinato al rispetto delle condizioni minime di formazione stabilite dal diritto dell’Unione.
d.lgs. 9 novembre 2007, n. 206
Il decreto recepisce la direttiva 2005/36/CE relativa al riconoscimento delle qualifiche professionali.
Costituisce il quadro normativo nazionale per il riconoscimento delle qualifiche professionali estere.
art. 16 d.lgs. 9 novembre 2007, n. 206
È richiamato dalla ricorrente in relazione agli strumenti istruttori e alla possibile convocazione della conferenza di servizi; il Consiglio non ha ravvisato, nel caso concreto, un difetto istruttorio.
art. 22 d.lgs. 9 novembre 2007, n. 206
Le misure compensative presuppongono la presenza dei contenuti minimi formativi e una formazione sostanzialmente equivalente; non possono supplire alla mancanza della formazione scolastica generale minima.
art. 38, comma 1, lett. b), d.lgs. 9 novembre 2007, n. 206
È necessario “il completamento di una formazione scolastica generale di almeno dieci anni”.
Il requisito della formazione scolastica generale di almeno dieci anni deve essere posseduto prima dell’accesso alla formazione infermieristica e non può essere integrato conteggiando porzioni del successivo percorso professionalizzante.
art. 10-bis l. 7 agosto 1990, n. 241
Il contraddittorio procedimentale è stato ritenuto assicurato mediante la comunicazione dei motivi ostativi e la possibilità per la ricorrente di presentare osservazioni.
art. 3 l. 7 agosto 1990, n. 241
Il provvedimento di diniego è stato ritenuto adeguatamente motivato quanto alla carenza del requisito scolastico e all’esito dell’esame della documentazione ufficiale.
art. 11 d.P.R. 24 novembre 1971, n. 1199
La disposizione è richiamata quale base del deposito diretto del ricorso straordinario presso il Consiglio di Stato.
artt. 1, 3, 12 e 13 direttiva 2005/36/CE
Sono stati invocati dalla ricorrente per sostenere l’obbligo di una valutazione concreta e comparativa della formazione; il Consiglio ha ritenuto corretta la verifica ministeriale dei requisiti minimi.
Cons. Stato, sez. III, 26 gennaio 2015, n. 340
Le disposizioni sul riconoscimento dei titoli professionali mirano a garantire un livello di qualità adeguato nell’esercizio di determinate attività, in particolare quelle sanitarie.
Il riconoscimento dei titoli esteri tutela l’interesse pubblico alla qualità dell’esercizio professionale e, per le professioni sanitarie, alla protezione del diritto alla salute.
Cons. Stato, sez. III, 4 gennaio 2024, n. 156/2024
Nei percorsi a ciclo unico professionalizzante non è possibile estrapolare porzioni di formazione generale per soddisfare i requisiti minimi richiesti dalla normativa italiana.
La formazione generale deve essere distinta e antecedente rispetto alla formazione professionale; il requisito non può essere integrato mediante il prosieguo della carriera infermieristica.
Massime di principio
- Nel riconoscimento di una qualifica sanitaria conseguita in un Paese non appartenente all’Unione europea, l’amministrazione deve verificare che il percorso formativo garantisca una preparazione almeno corrispondente a quella richiesta dall’ordinamento italiano e che siano rispettati i requisiti minimi di formazione previsti dalla normativa applicabile.
- Il requisito della formazione scolastica generale minima richiesto per l’accesso alla formazione infermieristica deve essere posseduto prima dell’inizio del percorso professionalizzante e non può essere integrato conteggiando gli insegnamenti generali inclusi nel successivo corso professionale.
- Nei percorsi formativi a ciclo unico professionalizzante non è possibile estrapolare porzioni del percorso infermieristico per soddisfare il requisito autonomo della formazione scolastica generale, poiché ciò determinerebbe una sovrapposizione tra formazione generale e formazione professionale.
- Le misure compensative possono essere applicate soltanto quando il titolo presenti i contenuti minimi formativi e una sostanziale equivalenza con la formazione richiesta; esse non sono utilizzabili per colmare la mancanza radicale di un requisito minimo di scolarità.
- La valutazione ministeriale sull’idoneità del titolo estero all’esercizio di una professione sanitaria costituisce esercizio di discrezionalità tecnica, sindacabile in presenza di errori, carenze istruttorie o manifesta illogicità, ma non sostituibile con una diversa valutazione priva di adeguato supporto documentale.
- La disparità di trattamento deve essere riferita a casi concretamente analoghi e specificamente indicati; la mera allegazione dell’esistenza di fattispecie simili non dimostra la violazione del principio di parità.
Diniego di riconoscimento della qualifica infermieristica conseguita in Russia
Il parere riguarda un ricorso straordinario proposto da una cittadina straniera contro il Ministero della salute per l’annullamento del diniego di riconoscimento in Italia della qualifica professionale di infermiere conseguita nella Federazione Russa. La Sezione Prima ha espresso parere per il rigetto del ricorso.
Premesse e domanda di riconoscimento
La ricorrente aveva conseguito presso un istituto professionale sanitario russo un diploma di istruzione professionale con specializzazione in assistenza infermieristica. Il Ministero della salute ha respinto la domanda perché la documentazione attestava una formazione scolastica generale di soli nove anni, inferiore ai dieci anni richiesti dall’art. 38, comma 1, lett. b), del d.lgs. n. 206/2007.
La ricorrente ha impugnato sia il diniego sia la comunicazione dei motivi ostativi, sostenendo che il proprio percorso complessivo sarebbe durato dodici anni e dieci mesi e che la formazione professionalizzante avrebbe incluso anche l’istruzione media superiore. Ha inoltre invocato l’esperienza professionale maturata in Russia e in Italia e, in subordine, l’applicazione di misure compensative.
Motivi di ricorso
La ricorrente ha dedotto:
- violazione della direttiva 2005/36/CE e del d.lgs. n. 206/2007 per omessa valutazione concreta e comparativa della formazione;
- erronea interpretazione della Dichiarazione di valore e del requisito della scolarità generale;
- possibilità di compensare la carenza scolastica mediante esperienza professionale, tirocinio di adattamento o prova attitudinale;
- difetto di istruttoria per mancata convocazione della conferenza di servizi;
- violazione dell’art. 10-bis della l. n. 241/1990;
- disparità di trattamento rispetto a casi analoghi;
- difetto di motivazione del diniego.
Il Ministero ha sostenuto che la formazione scolastica generale deve comprendere gli anni di istruzione generale antecedenti all’avvio degli studi infermieristici e che gli insegnamenti generali eventualmente inseriti nel percorso professionalizzante non possono essere conteggiati per raggiungere il minimo legale.
Quadro normativo
Il Consiglio di Stato ha ricostruito il quadro normativo richiamando gli artt. 49 e 50 del d.P.R. n. 394/1999 e il d.lgs. n. 206/2007, adottato in attuazione della direttiva 2005/36/CE. Per le professioni sanitarie, il riconoscimento del titolo estero è subordinato alla verifica della formazione, della conoscenza della lingua italiana e delle regole che disciplinano l’esercizio professionale in Italia.
L’art. 38, comma 1, lett. b), del d.lgs. n. 206/2007 richiede il completamento di almeno dieci anni di formazione scolastica generale prima dell’accesso ai programmi di formazione professionale per infermieri. L’art. 22 disciplina invece le misure compensative, che possono operare soltanto quando siano presenti i contenuti minimi formativi e una formazione sostanzialmente equivalente.
Valutazione della formazione estera
Dalla Dichiarazione di valore rilasciata dal Consolato generale d’Italia a Mosca è risultato che il diploma russo era un titolo professionale abilitante alla professione infermieristica, ma non un diploma di scuola secondaria generale. L’istituto frequentato era infatti destinato alla formazione infermieristica e gli insegnamenti di cultura generale risultavano integrati nel percorso professionalizzante, senza costituire un ciclo autonomo e distinto.
La documentazione ufficiale attestava inoltre una scolarità generale antecedente al percorso infermieristico pari a nove anni. La Sezione ha ritenuto irrilevante la diversa ricostruzione prospettata dalla ricorrente, secondo cui l’istruzione media superiore sarebbe stata conseguita contestualmente alla formazione professionale, perché priva di riscontro nella documentazione ufficiale.
Impossibilità di integrare la scolarità mediante il percorso infermieristico
Il requisito della formazione scolastica generale deve precedere l’inizio della formazione infermieristica. Diversamente, si finirebbe per confondere il presupposto scolastico necessario per accedere al corso con il corso professionalizzante stesso.
Richiamando Cons. Stato, sez. III, 4 gennaio 2024, n. 156/2024, il parere ribadisce che nei percorsi a ciclo unico professionalizzante non è possibile estrapolare porzioni di formazione generale per soddisfare i requisiti minimi richiesti dalla normativa italiana. Gli anni mancanti non possono quindi essere “recuperati” all’interno del percorso infermieristico.
Misure compensative
La Sezione ha escluso anche la possibilità di applicare un tirocinio di adattamento, una prova attitudinale o altra misura compensativa. Tali strumenti presuppongono che il titolo presenti già i contenuti minimi formativi e una sostanziale equivalenza della formazione.
La formazione scolastica generale minima costituisce invece un requisito indispensabile e non derogabile. La sua mancanza impedisce di ritenere integrati i presupposti stessi del riconoscimento e non può essere colmata mediante esperienza lavorativa o misure compensative.
Istruttoria, partecipazione e motivazione
Il Consiglio di Stato ha ritenuto assicurato il contraddittorio, poiché la relazione ministeriale era stata comunicata alla ricorrente, che aveva presentato le proprie controdeduzioni. Non è stata ravvisata la necessità di ulteriori strumenti istruttori, inclusa la convocazione della conferenza di servizi.
Il diniego è stato considerato adeguatamente motivato, in quanto fondato sulla documentazione ufficiale e sulla mancanza del requisito scolastico minimo. Non sono emersi né un difetto di istruttoria né una violazione dell’art. 10-bis della l. n. 241/1990.
Disparità di trattamento e conclusioni
La disparità di trattamento è stata ritenuta non dimostrata, poiché la ricorrente non aveva indicato in modo specifico casi concretamente analoghi. Il Ministero ha esercitato correttamente la propria discrezionalità tecnica e ha applicato la normativa di riferimento.
La Sezione Prima ha quindi concluso che il ricorso è infondato e ha espresso il parere che debba essere respinto.
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