Sentenza n. 45/2026 - Pescara, Sezione 1

Esito

La controversia

L’AGCM ha impugnato, ai sensi dell’art. 21-bis della legge n. 287/1990, la deliberazione comunale che disponeva il differimento al 31 dicembre 2024 delle concessioni demaniali marittime turistico-ricreative, nonché, con motivi aggiunti, gli atti successivi con cui il Comune aveva previsto la possibilità per gli attuali concessionari di chiedere il rinnovo delle concessioni per sei anni, o fino a quindici anni mediante un piano di investimenti. L’Autorità ha dedotto il contrasto degli atti con gli artt. 49 e 56 TFUE, con l’art. 12 della direttiva 2006/123/CE e con l’art. 1 l. n. 241/1990, sostenendo che le proroghe automatiche o i rinnovi riservati ai concessionari uscenti eludessero l’obbligo di gara, in violazione dei principi di concorrenza, trasparenza, imparzialità, non discriminazione e libertà di stabilimento e prestazione dei servizi. Il Comune ha eccepito il difetto di ius postulandi dell’AGCM, la carenza di interesse contro un mero atto di indirizzo, la mancata impugnazione delle clausole di rinnovo contenute nei bandi precedenti, l’assenza di legittimazione e la tardività dei pareri motivati dell’Autorità, nonché la sopravvenuta carenza di interesse per effetto della nuova disciplina legislativa.

La decisione

Il TAR ha respinto tutte le eccezioni preliminari. Ha riconosciuto la possibilità per l’AGCM di avvalersi di avvocati del libero foro, ravvisando un potenziale conflitto di interessi con l’Avvocatura dello Stato, istituzionalmente chiamata a difendere la conformità della normativa interna al diritto unionale; l’eventuale mancata acquisizione preventiva del parere dell’Avvocatura integra una mera irregolarità sanabile. Ha riconosciuto l’interesse dell’AGCM a impugnare anche un atto di indirizzo privo di immediata rilevanza esterna, in ragione della speciale legittimazione conferita dall’art. 21-bis l. n. 287/1990 e dell’interesse pubblico alla tutela del corretto funzionamento del mercato. Ha escluso l’onere di immediata impugnazione delle clausole di rinnovo contenute nei bandi, non direttamente lesive. Ha ritenuto tempestivi i pareri dell’AGCM, poiché il termine decorre dalla comunicazione effettiva dell’atto e non dalla mera pubblicazione sull’albo pretorio. Ha inoltre escluso la sopravvenuta carenza di interesse: l’Autorità conserva un interesse qualificato a ottenere una pronuncia utile a orientare la futura attività amministrativa e a impedire il reiterarsi di proroghe a catena. Nel merito, il ricorso introduttivo è stato accolto perché la proroga disposta dal Comune si fondava su disposizioni nazionali incompatibili con l’art. 12 della direttiva 2006/123/CE e con l’art. 49 TFUE, direttamente applicabili e prevalenti. La proroga tecnica fino al 31 dicembre 2024 avrebbe potuto operare solo in funzione della conclusione di una procedura selettiva già indetta o immediatamente avviata, circostanza non provata. Sono stati accolti anche i motivi aggiunti: la procedura prevista dagli artt. 37 cod. nav. e 18 reg. es. cod. nav., così come applicata, limitava la partecipazione agli attuali concessionari e non garantiva adeguata pubblicità, imparzialità, equidistanza e apertura al mercato. Il TAR ha quindi annullato tutti gli atti impugnati e condannato il Comune al pagamento di euro 4.000,00 oltre accessori per spese di lite.

Norme richiamate

• art. 21-bis l. n. 287/1990

  è legittimata ad agire in giudizio contro gli atti amministrativi generali, i regolamenti ed i provvedimenti di qualsiasi amministrazione pubblica che violino le norme a tutela della concorrenza e del mercato

  Attribuisce all’AGCM una speciale legittimazione a impugnare gli atti pubblici lesivi della concorrenza, anche quando si tratti di atti generali o di mero indirizzo; il procedimento precontenzioso è condizione di ammissibilità dell’azione.

• art. 12 direttiva 2006/123/CE

  ove il numero di autorizzazioni disponibili per una determinata attività sia limitato per via della scarsità delle risorse naturali o delle capacità tecniche utilizzabili, gli Stati membri applicano una procedura di selezione tra i candidati potenziali, che presenti garanzie di imparzialità e di trasparenza

  La disposizione è sufficientemente precisa e direttamente applicabile; impone una procedura selettiva imparziale e trasparente per l’assegnazione di concessioni su risorse naturali scarse e comporta la disapplicazione delle norme interne sulla proroga automatica.

• art. 49 TFUE

  Vieta gli ostacoli alla libertà di stabilimento e concorre a imporre procedure competitive quando la concessione demaniale presenti un interesse transfrontaliero certo.

• art. 56 TFUE

  Tutela la libertà di prestazione dei servizi e costituisce, insieme alla direttiva servizi, parametro di legittimità delle proroghe e dei rinnovi non preceduti da una procedura aperta e trasparente.

• art. 3 l. n. 118/2022

  Le disposizioni nazionali che prevedono proroghe delle concessioni demaniali marittime devono essere disapplicate quando incompatibili con il diritto unionale; la proroga tecnica è ammissibile soltanto se funzionale alla conclusione di una gara già indetta o immediatamente avviata.

• art. 37 cod. nav.

  nel caso di più domande di concessione, è preferito il richiedente che offra maggiori garanzie di proficua utilizzazione della concessione

  La procedura informale prevista dalla norma, se utilizzata per rinnovare il titolo in favore degli attuali concessionari, non assicura le garanzie di pubblicità, imparzialità, equidistanza e massima partecipazione richieste dal diritto unionale.

• art. 18 reg. es. cod. nav.

  Le forme di pubblicazione e confronto previste dalla disposizione non sono sufficienti, se applicate alla procedura di rinnovo delle concessioni turistico-ricreative, a garantire una selezione aperta e non discriminatoria.

• art. 1 l. n. 241/1990

  L’attività amministrativa deve conformarsi ai principi dell’ordinamento europeo, inclusi quelli di concorrenza, trasparenza e parità di trattamento.

• art. 5 r.d. n. 1611/1933

  ragioni assolutamente eccezionali

  Consente alle amministrazioni soggette al patrocinio obbligatorio dell’Avvocatura dello Stato di avvalersi di avvocati del libero foro in presenza di un conflitto di interessi; la mancata acquisizione preventiva del parere costituisce irregolarità sanabile.

• art. 34, comma 3, c.p.a.

  Non esaurisce le ipotesi di interesse alla decisione quando agisce l’AGCM: l’Autorità può conservare un peculiare interesse istituzionale a una pronuncia orientativa anche dopo l’esaurimento degli effetti dell’atto.

Massime di principio

• L’art. 12 della direttiva 2006/123/CE è sufficientemente preciso e incondizionato da imporre, per l’assegnazione di concessioni su risorse naturali scarse, una procedura selettiva imparziale, trasparente e adeguatamente pubblicizzata; le amministrazioni devono disapplicare le norme interne incompatibili, comprese quelle che prevedono proroghe automatiche delle concessioni demaniali marittime turistico-ricreative.
• Le proroghe legislative delle concessioni demaniali marittime incompatibili con il diritto unionale non possono essere applicate né dalle amministrazioni né dai giudici; gli effetti da esse prodotti devono essere considerati tamquam non esset, anche in assenza di uno specifico atto amministrativo dichiarativo della proroga.
• La proroga tecnica delle concessioni demaniali marittime può essere ammessa soltanto se strettamente funzionale alla conclusione di una procedura selettiva e se l’amministrazione abbia già indetto la gara, oppure abbia deliberato di indirla in tempi brevissimi avviando senza indugio la predisposizione del bando.
• La procedura informale prevista dagli artt. 37 cod. nav. e 18 reg. es. cod. nav., quando riservi la possibilità di rinnovo agli attuali concessionari, non soddisfa i requisiti di pubblicità, imparzialità, equidistanza, massima partecipazione e non discriminazione imposti dal diritto unionale; l’assegnazione deve avvenire mediante una gara aperta, con oggetto, durata, canone, requisiti e criteri di aggiudicazione predeterminati.
• L’AGCM, in forza dell’art. 21-bis l. n. 287/1990, è legittimata a impugnare anche atti generali o di mero indirizzo potenzialmente lesivi della concorrenza e conserva un interesse alla decisione di merito anche quando l’atto abbia esaurito i propri effetti, se la pronuncia può orientare la futura attività amministrativa e impedire reiterate proroghe anticoncorrenziali.
• Ai fini della tempestività del parere motivato dell’AGCM, il termine decorre dalla comunicazione effettiva dell’atto o da una conoscenza qualificata che consenta l’esercizio del potere, non dalla mera pubblicazione dell’atto sull’albo pretorio.

Come è indicizzato