Sentenza n. 7429/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

ADM ha appellato la sentenza deducendo, anzitutto, che il TAR avrebbe erroneamente sovrapposto l’Albo PVR agli strumenti di razionalizzazione territoriale e numerica della rete di gioco, attribuendo all’Albo un effetto restrittivo non previsto dalla legge. Ha contestato che l’inasprimento dei requisiti producesse una riduzione della platea degli esercenti e una significativa perturbazione della rete e dell’equilibrio economico delle concessioni, anche alla luce dell’iscrizione di circa 23.000 punti vendita. Ha inoltre sostenuto che l’art. 4, comma 3, e i principi di stabilità e legittimo affidamento fossero inconferenti, poiché l’Albo avrebbe introdotto soltanto regole di controllo e trasparenza, senza nuovi oneri economicamente rilevanti o modifiche sostanziali delle concessioni. Infine, ha dedotto che l’art. 13 del d.lgs. n. 41/2024, usando verbi al presente e senza fissare una decorrenza differita, imponesse l’immediata operatività dell’Albo anche per i concessionari in proroga e gli esercenti collegati. Ha contestato anche l’assorbimento delle ulteriori censure formulate in primo grado, riproponendole. L’appellata non si è costituita.

La decisione

L’appello è respinto. Il Consiglio di Stato conferma che l’istituzione dell’Albo si inserisce nel riordino complessivo del settore e concorre alla razionalizzazione, anche numerica, dei punti fisici attraverso requisiti più stringenti; l’iscrizione di circa 23.000 punti non smentisce tale effetto, non essendo stato indicato il numero originario dei punti attivi né la misura dell’eventuale riduzione. La censura sull’asserita assenza di una contrazione della rete è quindi respinta: il TAR aveva giudicato illegittimo non il contenuto tecnico delle regole, ma il loro regime intertemporale. È respinta anche la censura sull’incidenza economica, poiché la riduzione dei punti fisici può diminuire la capacità di offerta territoriale e, secondo regolarità causale, fatturato e utile del concessionario; l’impatto va valutato specificamente rispetto all’Albo e anche in via mediata. È respinto il motivo sull’immediata applicazione: il presente indicativo e l’assenza di una decorrenza specifica non dimostrano che il legislatore abbia voluto rendere subito operativa una disciplina che costituisce parte di una riforma unitaria, perché ciò comporterebbe una parcellizzazione degli interventi. La doglianza contro l’assorbimento delle ulteriori censure di primo grado è dichiarata priva di interesse concreto e attuale: l’amministrazione non è soccombente, neppure virtualmente, su quel capo, che avrebbe dovuto essere aggredito, al più, con appello incidentale. L’appello è dunque integralmente respinto. Nulla sulle spese, non essendosi costituita l’appellata.

Norme richiamate

• art. 15, comma 2, lett. c), l. 111/2023

  È quindi di tutta evidenza che la riscrittura complessiva della disciplina vigente in subiecta materia, di cui l’istituzione dell’Albo Punti Vendita Ricariche è aspetto qualificante, mira ad una riduzione degli stessi attraverso la previsione di più stringenti requisiti di esercizio.

  Il riordino previsto dalla legge delega è diretto anche alla riduzione numerica dei luoghi fisici di offerta di gioco, mediante criteri di specializzazione e concentrazione e requisiti di esercizio più stringenti; l’Albo costituisce un aspetto qualificante di tale riordino.

• art. 13 d.lgs. 41/2024

  Ne discende che l’utilizzo in tale disposizione di verbi al presente indicativo così come la mancata previsione di un termine ad hoc non consentono di ritenere che la relativa disciplina sia stata voluta dal legislatore come immediatamente operativa.

  La formulazione al presente e l’assenza di una decorrenza espressa non rendono necessariamente immediata l’operatività della disciplina dell’Albo, quando essa si inserisce in un riordino complessivo che presuppone un’attuazione coordinata.

• artt. 6, comma 3, e 23, comma 3, d.lgs. 41/2024

  Come visto, l’art. 13 del d.lgs. n. 41 del 2024 ha previsto l’istituzione dell’Albo nel quadro di un riordino complessivo della materia, quale frammento di una riforma di più ampia portata.

  Le disposizioni relative alla procedura di affidamento delle nuove concessioni sono considerate nel quadro del riordino complessivo; la disciplina dell’Albo non va isolata dal disegno unitario della riforma. Gli articoli 6, comma 3, e 23, comma 3, sono richiamati nella sentenza per identificare tale procedura.

• art. 100 c.p.a.

  Ciò in quanto difetta, rispetto a tale profilo, una soccombenza, anche solo virtuale, dell’amministrazione, posto che il passaggio in giudicato del relativo capo ha come effetto il consolidarsi in parte qua del provvedimento gravato.

  La parte non può impugnare un capo della sentenza se, rispetto ad esso, non è soccombente neppure virtualmente; l’amministrazione avrebbe dovuto contestare quel capo, al più, con appello incidentale.

Massime di principio

• Quando una disciplina di settore attua un riordino complessivo, la sua interpretazione deve preservare la coerenza del disegno unitario: l’uso del presente indicativo e l’assenza di una specifica decorrenza non bastano, da soli, a dimostrare che una singola misura debba operare immediatamente e separatamente dal resto della riforma.
• La previsione di requisiti più stringenti per lo svolgimento di un’attività può ragionevolmente determinare una riduzione della platea degli operatori idonei; chi contesta tale inferenza non la supera limitandosi a indicare il numero degli iscritti, senza confrontarlo con quello dei soggetti precedentemente attivi.
• L’incidenza di una nuova disciplina su un rapporto concessorio va valutata con riguardo alla specifica misura e ai suoi effetti anche mediati sull’equilibrio economico: la riduzione dei punti fisici di raccolta può ridurre la capacità di offerta territoriale e, secondo regolarità causale, il fatturato e l’utile del concessionario.
• La parte che non è soccombente, neppure virtualmente, rispetto a un capo della sentenza non ha interesse concreto e attuale a impugnarlo; l’amministrazione avrebbe dovuto contestare con appello incidentale il capo relativo all’assorbimento delle ulteriori censure di primo grado.

Come è indicizzato