Corte di giustizia, Sentenza C-863/24

Impugnabilità della lettera della Commissaria sulla riduzione del livello-obiettivo di un sistema di garanzia dei depositi

La sentenza riguarda un’impugnazione avverso l’ordinanza del Tribunale che aveva dichiarato irricevibile un ricorso di annullamento contro una lettera della Commissaria europea competente in materia di stabilità finanziaria. La controversia si colloca nell’ambito dell’articolo 10, paragrafo 6, della direttiva 2014/49/UE sui sistemi di garanzia dei depositi (SGD) e concerne la richiesta di riduzione del livello-obiettivo dei contributi per il Fondo di Garanzia dei Depositanti del Credito Cooperativo italiano.

Fatti e procedimento amministrativo

Le ricorrenti sono Federcasse e undici banche di credito cooperativo e casse rurali italiane, aderenti al Fondo; la BCC di Napoli sostiene l’impugnazione. Nel luglio 2021 il Fondo aveva chiesto alla Banca d’Italia la riduzione del livello-obiettivo dallo 0,8% allo 0,5% dei depositi coperti. La Banca d’Italia aveva trasmesso la richiesta al Ministero dell’Economia e delle Finanze, che a sua volta, con lettera del 15 dicembre 2022, aveva chiesto alla Commissione l’approvazione della riduzione ai sensi dell’articolo 10, paragrafo 6, della direttiva 2014/49/UE.

L’8 marzo 2023 la Commissaria aveva risposto con la lettera controversa, comunicando che i servizi della Commissione erano giunti alla conclusione che le condizioni dell’articolo 10, paragrafo 6, non erano soddisfatte. La lettera era accompagnata da un allegato contenente un’analisi dettagliata.

Ricorso dinanzi al Tribunale e ordinanza impugnata

Le ricorrenti avevano proposto ricorso di annullamento ex articolo 263 TFUE contro la lettera, ma la Commissione aveva eccepito l’irricevibilità sostenendo che l’atto non fosse impugnabile, non producesse effetti diretti sulle ricorrenti e non desse loro interesse ad agire. Il Tribunale aveva accolto solo il primo profilo dell’eccezione e aveva dichiarato il ricorso irricevibile, ritenendo che la lettera non costituisse un atto impugnabile.

Motivi dell’impugnazione

In appello le ricorrenti deducevano tre motivi:

• errore di diritto nella qualificazione della lettera come atto non impugnabile;
• snaturamento di una lettera del Ministro del 31 agosto 2023 relativa all’accesso alla lettera controversa;
• difetto e contraddittorietà di motivazione dell’ordinanza del Tribunale.

La Corte esamina nel merito il primo motivo e, una volta accolto, non ritiene necessario affrontare gli altri.

Normativa rilevante

La Corte richiama innanzitutto l’articolo 10 della direttiva 2014/49/UE:

• il paragrafo 2 fissa per gli SGD un livello-obiettivo minimo dello 0,8% dei depositi coperti;
• il paragrafo 6 consente, in deroga, una riduzione fino a un minimo dello 0,5%, previa approvazione della Commissione, se sono soddisfatte determinate condizioni legate alla struttura del settore bancario e all’uso probabile dei mezzi finanziari disponibili;
• l’articolo 13, paragrafo 1, è evocato dalla Commissione come alternativa per differenziare il livello dei contributi tra segmenti di mercato senza abbassare il livello-obiettivo globale.

Sono inoltre richiamati l’articolo 263 TFUE, l’articolo 56 e l’articolo 61 dello Statuto della Corte.

Ragionamento della Corte sulla nozione di atto impugnabile

La Corte ricorda la giurisprudenza costante secondo cui sono impugnabili solo gli atti che producono effetti giuridici vincolanti idonei a incidere sugli interessi del ricorrente. Quando il ricorrente non è il destinatario formale dell’atto, è sufficiente che l’atto sia destinato a produrre effetti vincolanti nei confronti del suo destinatario per essere impugnabile.

Per distinguere un atto preparatorio da un atto impugnabile occorre esaminare la sostanza dell’atto e l’intenzione del suo autore, valorizzando criteri oggettivi: contenuto, contesto e poteri dell’istituzione autrice. L’aspetto centrale è il contenuto concreto dell’atto, non le sole forme esteriori.

Errore del Tribunale nell’analisi della sostanza della lettera

La Corte censura il Tribunale perché non aveva considerato un elemento decisivo del contenuto della lettera: la frase secondo cui, al termine dell’esame, i servizi della Commissione avevano determinato che le condizioni dell’articolo 10, paragrafo 6, non erano soddisfatte nel caso del Fondo e, più in generale, dell’Italia. Secondo la Corte, tale formulazione svolge, in sostanza, la funzione di dispositivo, perché contiene un rigetto chiaro, fermo e incondizionato della richiesta italiana.

La Corte rileva inoltre che il Tribunale non aveva dato il giusto peso all’allegato, che spiegava in dettaglio la metodologia e concludeva in termini categorici che l’Italia non soddisfaceva né il criterio A né il criterio B. Lettera e allegato, letti congiuntamente, mostravano che la richiesta non poteva che essere respinta.

La Corte aggiunge che altri elementi del contenuto corroborano il carattere decisorio dell’atto:

• l’interpretazione dell’articolo 10, paragrafo 6, secondo cui la verifica delle condizioni va compiuta a livello dell’intero settore bancario dello Stato membro e non di un suo sottosettore;
• il richiamo all’articolo 13, paragrafo 1, come misura alternativa, che presuppone proprio il mancato accoglimento della deroga richiesta;
• la formula finale di disponibilità a fornire chiarimenti, considerata mera cortesia e non indice di un vero dialogo interlocutorio.

Contesto, forma e intenzione dell’autore

Quanto al contesto, la Corte osserva che il fatto che la lettera fosse una risposta alla domanda del Ministro non ne escludeva l’impugnabilità. Anche il richiamo a un eventuale dialogo non mutava la sostanza dell’atto.

Sui poteri dell’autore, la Corte sottolinea che l’articolo 10, paragrafo 6, della direttiva conferisce alla Commissione un potere decisionale esclusivo di approvare o respingere la richiesta di riduzione del livello-obiettivo. Il fatto che la lettera non fosse formalmente una decisione del collegio della Commissione, ma una lettera firmata dalla Commissaria, non era determinante: in materia di impugnabilità prevale la sostanza sulla forma. La Corte richiama anche il principio di tutela giurisdizionale effettiva e precisa che la Commissione non può sottrarsi al controllo del giudice dell’Unione attraverso il mancato rispetto di requisiti formali.

Quanto all’intenzione dell’autore, essa può avere solo valore complementare. Nel caso concreto, nessun elemento della lettera consentiva di ritenere che si trattasse di una mera apertura di interlocuzione; nemmeno il precedente relativo alla decisione di esecuzione adottata a favore della Francia poteva incidere sulla qualificazione dell’atto impugnato.

Dispositivo e rinvio al Tribunale

La Corte conclude che il Tribunale è incorso in un errore di diritto nel ritenere che la lettera controversa non costituisse un atto impugnabile ai sensi dell’articolo 263 TFUE. L’ordinanza impugnata è quindi annullata.

Nel merito dell’eccezione di irricevibilità, la Corte respinge solo il motivo relativo alla non impugnabilità della lettera, ma rinvia la causa al Tribunale perché quest’ultimo esamini gli altri motivi di irricevibilità — diretta e individuale incidenza e interesse ad agire — e, se del caso, il merito del ricorso. Le spese sono riservate.

Principio affermato

Una lettera della Commissione che, nell’ambito del potere attribuito dall’articolo 10, paragrafo 6, della direttiva 2014/49/UE, esprima in modo chiaro, fermo e incondizionato il rigetto di una richiesta di deroga al livello-obiettivo di un sistema di garanzia dei depositi costituisce un atto impugnabile ai sensi dell’articolo 263 TFUE, anche se non riveste la forma di una decisione formale e richiama la disponibilità a fornire ulteriori chiarimenti.