Sentenza n. 5406/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

La società ha impugnato l'ordinanza comunale di demolizione relativa a un manufatto di circa 28 mq e 82 mc con stanza e bagno, a un terrazzo di circa 25 mq, a due scale di accesso e a un belvedere di circa 32 mq. Ha dedotto, in appello, error in iudicando, violazione degli artt. 3, 6, 10, 36 e 37 del d.P.R. 380/2001, degli artt. 146 e 167 del d.lgs. 42/2004 e del d.P.R. 31/2017, nonché eccesso di potere per erroneità dei presupposti, travisamento, difetto di istruttoria, illogicità e difetto di motivazione. Secondo l'appellante, le opere sarebbero state preesistenti o assentite, non avrebbero comportato incremento di volume o superficie e sarebbero riconducibili a interventi di manutenzione, arredo o adeguamento degli spazi. Ha inoltre sostenuto che, alla luce del d.P.R. 31/2017, le opere minori non necessitassero di autorizzazione paesaggistica e che il manufatto di 28 mq rientrasse nella soglia del 20% prevista per gli interventi pertinenziali. Ha dedotto, infine, che il Comune avrebbe dovuto verificare preventivamente la sanabilità delle opere ai sensi dell'art. 36 del d.P.R. 380/2001 e motivare specificamente sull'interesse pubblico alla demolizione.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l'appello e confermato la sentenza del TAR. Ha ritenuto che il d.P.R. 31/2017 riguardi la semplificazione dell'autorizzazione paesaggistica e non modifichi la disciplina dei titoli edilizi. Le opere devono essere valutate unitariamente e non atomisticamente, poiché, per caratteristiche e dimensioni, alterano visibilmente il complesso immobiliare e integrano un organismo edilizio nuovo e diverso, con modifica di sagoma e volumetria. L'intervento è stato ricondotto alla ristrutturazione edilizia di cui all'art. 3, comma 1, lett. d), del d.P.R. 380/2001, soggetta a permesso di costruire ai sensi dell'art. 10, comma 1, lett. c), dello stesso testo unico. L'assenza del titolo edilizio costituisce presupposto necessario e sufficiente per l'ordine di demolizione; il Comune non è tenuto a verificare d'ufficio, prima dell'adozione della sanzione, la sanabilità dell'abuso, poiché il procedimento di accertamento di conformità ex art. 36 è attivabile su iniziativa dell'interessato. Inoltre, in area sottoposta a vincolo paesaggistico, anche le opere qualificate come pertinenziali richiedono la previa autorizzazione paesaggistica, sicché la sua mancanza giustifica la demolizione. È stata esclusa la necessità di una specifica comparazione tra interesse pubblico e interesse privato: l'interesse pubblico alla repressione dell'abuso è in re ipsa e il decorso del tempo non determina un affidamento tutelabile alla conservazione dell'opera abusiva. L'ordinanza è stata ritenuta sufficientemente motivata perché indicava le opere, i presupposti di fatto e le ragioni giuridiche dell'intervento. L'appellante è stato condannato al pagamento di 4.000 euro di spese di lite.

Norme richiamate

• art. 3, comma 1, lett. d), d.P.R. 380/2001

  Le opere, valutate unitariamente, sono state qualificate come ristrutturazione edilizia, in quanto comportanti l'inserimento di nuovi elementi e una sensibile modifica della sagoma e del prospetto dell'edificio.

• art. 6 d.P.R. 380/2001

  La disciplina degli interventi eseguibili senza titolo edilizio non è applicabile a opere che, considerate nel loro complesso, alterano il manufatto preesistente e richiedono un titolo abilitativo.

• art. 10, comma 1, lett. c), d.P.R. 380/2001

  Gli interventi di ristrutturazione edilizia che comportano modifiche rilevanti di sagoma, volume o prospetto sono subordinati a permesso di costruire.

• art. 27 d.P.R. 380/2001

  Impone al competente ufficio comunale di reprimere gli abusi edilizi, senza preventiva valutazione d'ufficio della loro sanabilità.

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  L'assenza del titolo edilizio costituisce presupposto necessario e sufficiente per l'adozione dell'ordine di demolizione.

• art. 36 d.P.R. 380/2001

  L'accertamento di conformità deve essere attivato dall'interessato e non deve essere verificato d'ufficio dal Comune prima dell'ordine di demolizione.

• d.P.R. 31/2017, Allegato A

  Le ipotesi di esclusione dall'autorizzazione paesaggistica non incidono sull'obbligo di munirsi del titolo edilizio e non possono essere applicate atomisticamente quando le opere costituiscono un intervento unitario.

• artt. 146 e 167 d.lgs. 42/2004

  In area vincolata, la previa autorizzazione paesaggistica è necessaria anche per opere qualificate come pertinenziali; la sua mancanza legittima la sanzione demolitoria.

Massime di principio

• Le opere edilizie tra loro funzionalmente integrate devono essere valutate unitariamente, senza scomporle atomisticamente per ricondurre ciascuna di esse a una categoria edilizia meno onerosa o a una soglia di irrilevanza urbanistica; il regime giuridico va individuato considerando l'intervento complessivo e il suo impatto su sagoma, volume, superficie e prospetto.
• Il d.P.R. 31/2017 disciplina la semplificazione o l'esclusione dell'autorizzazione paesaggistica nei casi previsti, ma non modifica la disciplina dei titoli edilizi né consente di eseguire senza permesso di costruire opere che, secondo il d.P.R. 380/2001, sono soggette a tale titolo.
• L'assenza di un idoneo titolo edilizio è presupposto necessario e sufficiente per l'adozione dell'ordine di demolizione; l'amministrazione non è tenuta a svolgere d'ufficio, prima della sanzione, una verifica sulla possibile sanabilità dell'abuso, poiché l'accertamento di conformità deve essere richiesto dall'interessato.
• In area sottoposta a vincolo paesaggistico, la previa autorizzazione paesaggistica è necessaria anche per opere qualificate come pertinenziali o di modesta entità, quando non ricorrano concretamente i presupposti dell'esenzione; la sua mancanza consente l'adozione della sanzione demolitoria.
• L'ordine di demolizione è un provvedimento vincolato e non richiede una specifica comparazione tra l'interesse pubblico al ripristino della legalità e l'interesse privato alla conservazione dell'opera, né una motivazione sull'interesse pubblico concreto e attuale; il decorso del tempo non genera un affidamento tutelabile sulla permanenza dell'abuso.

Come è indicizzato