Sentenza n. 5891/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

La società ha impugnato il diniego del rating di legalità e il regolamento presupposto, sostenendo che l’attribuzione di rilievo alla sentenza di patteggiamento avrebbe violato l’art. 445, comma 1-ter, c.p.p., introdotto dalla riforma Cartabia, equiparando indebitamente il patteggiamento alla sentenza di condanna. In appello ha inoltre dedotto la violazione e falsa applicazione del regolamento sul rating, l’invasione della sfera riservata al legislatore, contraddittorietà valutativa, violazione del principio di proporzionalità, degli artt. 3 e 97 Cost. ed eccesso di potere per irragionevolezza, carenza di istruttoria e manifesta ingiustizia. La società ha sostenuto, in particolare, che fosse illogico negare il rating per una sentenza di patteggiamento con sola pena pecuniaria quando tale circostanza non avrebbe determinato l’esclusione dalle gare pubbliche, e che il diniego non avrebbe potuto operare automaticamente senza considerare la pena concretamente inflitta e le circostanze del caso concreto.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello e confermato la sentenza del TAR Lazio. Ha ritenuto che il regolamento non equipari la sentenza di patteggiamento alla sentenza di condanna, ma attribuisca autonomo rilievo alla prima quale fatto processuale idoneo a incidere sulla valutazione dell’affidabilità dell’impresa ai fini dell’accesso a un beneficio premiale. La riforma Cartabia esclude che il patteggiamento produca automaticamente gli stessi effetti extrapenali della condanna, ma non impone che esso sia del tutto irrilevante per l’ordinamento o per valutazioni amministrative diverse dall’accertamento della responsabilità. Il giudice ha valorizzato il consenso dell’imputato all’applicazione della pena e l’assenza di cause di proscioglimento immediato, nonché il carattere premiale del rating, diretto a riconoscere una particolare affidabilità e integrità dell’impresa. È stato ritenuto inappropriato il raffronto con le cause di esclusione dalle gare pubbliche, poiché il rating e l’esclusione perseguono finalità diverse: il primo premia imprese particolarmente affidabili, mentre la seconda mira a escludere operatori sicuramente inaffidabili. Pertanto, il rating può legittimamente richiedere requisiti più stringenti. Il diniego non è stato qualificato come sanzione, ma come mancato riconoscimento di un beneficio, con conseguente inapplicabilità delle garanzie proprie dei poteri sanzionatori. È stata esclusa anche la violazione della proporzionalità, poiché il regolamento ha già selezionato i reati rilevanti ai fini del rating e la valutazione riguarda l’affidabilità complessiva dell’impresa, non la sola entità della pena. Spese integralmente compensate per la novità della questione.

Norme richiamate

• art. 5-ter d.l. n. 1/2012, convertito dalla l. n. 27/2012

  Al fine di promuovere l’introduzione di principi etici nei comportamenti aziendali [...] procedere [...] alla elaborazione ed all’attribuzione, su istanza di parte, di un rating di legalità per le imprese [...] secondo i criteri e le modalità stabilite da un regolamento dell’Autorità garante della concorrenza e del mercato.

  Attribuisce all’Autorità il compito di elaborare e attribuire il rating di legalità secondo criteri regolamentari, nell’ambito di una funzione premiale volta a promuovere legalità e trasparenza nelle imprese.

• art. 445, comma 1-ter c.p.p.

  La sentenza prevista dall’articolo 444, comma 2 [...] non ha efficacia e non può essere utilizzata a fini di prova nei giudizi civili, disciplinari, tributari o amministrativi [...]. Se non sono applicate pene accessorie, non producono effetti le disposizioni di leggi diverse da quelle penali che equiparano la sentenza prevista dall’articolo 444, comma 2, alla sentenza di condanna.

  Vieta l’equiparazione automatica del patteggiamento alla condanna e l’utilizzo della sentenza come prova nei giudizi indicati, ma non esclude ogni possibile rilievo amministrativo autonomo del patteggiamento quale elemento di valutazione dell’affidabilità.

• art. 129 c.p.p.

  L’assenza di cause per il proscioglimento immediato costituisce, insieme al consenso dell’imputato, un elemento considerato dal giudice nel riconoscere al patteggiamento rilievo ai fini della valutazione dell’affidabilità.

• art. 94, comma 5, lett. a), d.lgs. n. 36/2023

  La disciplina dell’esclusione dalle gare pubbliche non è direttamente comparabile con quella del rating, perché persegue una diversa finalità e riguarda una sanzione applicata all’operatore economico ai sensi del d.lgs. n. 231/2001.

• art. 98 d.lgs. n. 36/2023

  Attribuisce rilievo alla sentenza di patteggiamento quale possibile fonte di prova dell’illecito professionale, pur senza equipararla alla sentenza definitiva di condanna ai fini dell’esclusione automatica.

• art. 106, comma 8, d.lgs. n. 36/2023

  Conferma che il rating di legalità può produrre effetti premiali nelle gare pubbliche, rendendo non irragionevole il ricorso a requisiti di accesso più stringenti rispetto a quelli richiesti per la partecipazione alla gara.

• art. 2, commi 2 e 4, del regolamento AGCM sul rating di legalità, delibera n. 28361/2020

  Individua presupposti e vicende ostative al rilascio del rating, attribuendo autonoma rilevanza a determinate vicende penali, tra cui la sentenza di patteggiamento, ai fini della valutazione dell’affidabilità dell’impresa.

• art. 5 TUE

  Il principio di proporzionalità dell’ordinamento dell’Unione è stato invocato dall’appellante, ma il giudice ne ha escluso la violazione in ragione della funzione premiale del rating e della selezione regolamentare dei reati rilevanti.

• artt. 3 e 97 Cost.

  I parametri di uguaglianza, ragionevolezza e buon andamento non risultano violati, poiché il diniego si fonda sulla diversa ratio del rating rispetto alle esclusioni dalle gare e sulla necessità di una soglia elevata di affidabilità.

Massime di principio

• Il divieto di equiparare la sentenza di patteggiamento alla sentenza di condanna per gli effetti extrapenali non impedisce all’amministrazione di attribuire autonomo rilievo al patteggiamento quale elemento di valutazione dell’affidabilità del soggetto, purché non lo tratti come una condanna né ne ricavi automaticamente i medesimi effetti giuridici propri della condanna.
• Il rating di legalità è un istituto premiale e non sanzionatorio: il diniego del rating non costituisce una sanzione amministrativa, ma il mancato riconoscimento di un beneficio subordinato al possesso di una soglia particolarmente elevata di integrità e affidabilità.
• I requisiti richiesti per ottenere un beneficio premiale possono essere più stringenti delle cause che giustificano l’esclusione da una procedura di gara, poiché rating di legalità ed esclusione perseguono finalità diverse: il primo premia l’affidabilità particolarmente qualificata, la seconda esclude gli operatori sicuramente inaffidabili.
• Ai fini del rilascio del rating di legalità, la sentenza di patteggiamento può costituire causa ostativa in sé, senza che l’amministrazione debba necessariamente graduarne gli effetti in relazione all’entità della pena concretamente applicata, quando il regolamento abbia già selezionato i titoli di reato rilevanti e la valutazione riguardi complessivamente l’integrità dell’impresa.
• Il rilievo autonomo attribuito al patteggiamento ai fini della valutazione amministrativa dell’affidabilità non integra invasione della funzione legislativa o eccesso di potere giurisdizionale quando deriva dall’interpretazione delle norme vigenti e non da un’equiparazione normativa tra patteggiamento e condanna.

Come è indicizzato