Sentenza n. 7732/2026 - Roma, Sezione 2T

Esito

La controversia

La società ha impugnato la determinazione regionale di attuazione del meccanismo di payback sui dispositivi medici per gli anni 2015-2018, contestando l'erronea e sovrastimata quantificazione dell'importo posto a suo carico, l'omessa partecipazione al procedimento e l'illegittimità derivata e propria dei decreti ministeriali, dell'accordo Stato-Regioni e della circolare presupposti. Ha dedotto, in particolare, la retroattività della fissazione dei tetti regionali, la lesione del legittimo affidamento, l'alterazione dell'equilibrio economico delle gare e dei contratti di fornitura, la violazione delle tempistiche normative, dei principi costituzionali ed eurounitari in materia di libertà d'impresa, affidamento ed evidenza pubblica, nonché l'illegittimità costituzionale dell'art. 9-ter del d.l. n. 78/2015. Prima dell'udienza ha inoltre chiesto il rinvio della causa o la cancellazione dal ruolo, in ragione di una questione di legittimità costituzionale rimessa dal Consiglio di Stato, ritenuta però dal TAR estranea alla fattispecie esaminata.

La decisione

Il TAR ha respinto l'istanza di rinvio, rilevando che la questione costituzionale rimessa dal Consiglio di Stato riguardava disposizioni relative all'istituzione e al finanziamento del fondo per il governo dei dispositivi medici, non applicabili alla controversia, e che non ricorrevano ragioni eccezionali ai sensi dell'art. 73, comma 1-bis, c.p.a. Nel merito ha respinto le censure contro i decreti ministeriali, l'accordo Stato-Regioni e la circolare. Richiamando la sentenza della Corte costituzionale n. 140/2024, ha ritenuto costituzionalmente legittimo il meccanismo di payback, proporzionato alla finalità di razionalizzazione della spesa sanitaria, non lesivo della riserva di legge, dell'irretroattività, dell'affidamento o della libertà d'impresa. Le imprese erano infatti consapevoli già dal 2015 dell'esistenza del tetto di spesa e dell'obbligo di concorrere al ripiano in caso di sforamento; la successiva determinazione del tetto regionale al 4,4% non avrebbe innovato sostanzialmente il sistema. Il payback, inoltre, opera esternamente rispetto alle gare e ai contratti, incidendo sul fatturato complessivo dell'impresa e non sul prezzo o sull'oggetto delle singole forniture. Quanto alla determinazione regionale, il TAR ha dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo: l'attività regionale è meramente tecnico-contabile, vincolata e priva di discrezionalità o di esercizio di potere autoritativo, consistendo nella verifica del fatturato, nell'individuazione delle aziende e nel calcolo dell'importo dovuto secondo percentuali già fissate dalla legge e dagli atti statali. La posizione dell'impresa è quindi di diritto soggettivo al corretto calcolo dell'obbligazione patrimoniale, con giurisdizione del giudice ordinario. È stata indicata la possibilità di riassumere la causa davanti al giudice ordinario entro tre mesi dal passaggio in giudicato. Le spese sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 73, comma 1-bis c.p.a.

  eventuali ragioni eccezionali per il rinvio dell'udienza

  Il rinvio dell'udienza di merito può essere disposto solo in presenza di ragioni eccezionali; la questione costituzionale pendente, non pertinente alla fattispecie, non le integra.

• art. 9-ter, commi 8, 9 e 9-bis, d.l. n. 78/2015, convertito dalla l. n. 125/2015

  eventuale superamento del tetto di spesa regionale per gli anni 2015, 2016, 2017 e 2018

  La disciplina stabilisce il tetto di spesa, la quota di ripiano a carico delle aziende fornitrici, il criterio proporzionale basato sul fatturato e la procedura di individuazione delle aziende e degli importi.

• art. 11 c.p.a.

  la causa ... può essere riassunta davanti al giudice ordinario, entro il termine perentorio di tre mesi dal passaggio in giudicato

  In caso di declinatoria della giurisdizione, il giudizio può essere riassunto davanti al giudice munito di giurisdizione nel termine indicato.

• art. 133 c.p.a.

  eventuale giurisdizione esclusiva

  Il riparto è stato esaminato secondo il criterio del petitum sostanziale, non ricorrendo una specifica ipotesi di giurisdizione esclusiva rilevante nella controversia.

• art. 17, comma 1, lett. c), d.l. n. 98/2011, convertito dalla l. n. 111/2011

  eventuale tetto di spesa per gli acquisti di dispositivi medici

  Ha introdotto il tetto di spesa per gli acquisti di dispositivi medici nell'ambito della razionalizzazione della spesa sanitaria.

• art. 15, comma 13, lett. f), d.l. n. 95/2012, convertito dalla l. n. 135/2012

  4,4 per cento del fabbisogno sanitario nazionale standard

  Ha fissato il tetto nazionale di spesa per i dispositivi medici, assunto dal giudice quale parametro già conoscibile dalle imprese.

• art. 1, comma 557, l. n. 145/2018

  eventuale rilevazione del superamento del tetto sulla base del fatturato al lordo dell'IVA

  Ha precisato criteri e termini per la rilevazione del superamento del tetto, lasciando ferme le regole sul concorso dei fornitori al ripiano.

• art. 18, comma 1, d.l. n. 115/2022, convertito dalla l. n. 142/2022

  eventuale elenco delle aziende fornitrici soggette al ripiano

  Ha introdotto il comma 9-bis dell'art. 9-ter, attribuendo alle regioni il compito attuativo di individuare le aziende e gli importi sulla base dei dati contabili.

• art. 8 d.l. n. 34/2023, convertito dalla l. n. 56/2023

  fondo con dotazione pari a 1.085 milioni di euro per l'anno 2023

  Ha istituito un fondo collegato al ripiano 2015-2018 e previsto una riduzione dell'importo dovuto dalle aziende, secondo la disciplina poi scrutinata dalla Corte costituzionale.

• art. 4, comma 8-bis, d.l. n. 198/2022, convertito dalla l. n. 14/2023

  eventuale differimento al 30 aprile 2023

  Ha differito il termine per l'adempimento dei fornitori.

• sentenza Corte costituzionale n. 139/2024

  riduzione al 48 per cento della quota determinata dai provvedimenti regionali e provinciali

  Ha esteso la riduzione a tutte le aziende fornitrici, comprese quelle che avevano instaurato o mantenuto il contenzioso, caducando le limitazioni fondate sulla rinuncia alle controversie.

• sentenza Corte costituzionale n. 140/2024

  attività meramente tecnica di quantificazione dell'importo di ripianamento

  Ha ritenuto il meccanismo di payback relativo al periodo 2015-2018 ragionevole e proporzionato, rispettoso della riserva di legge e non lesivo dei principi di irretroattività e legittimo affidamento.

Massime di principio

• Il meccanismo di payback sui dispositivi medici relativo agli anni 2015-2018 non viola, secondo la sentenza della Corte costituzionale richiamata dal giudice amministrativo, i principi di ragionevolezza, proporzionalità, riserva di legge, irretroattività e legittimo affidamento, poiché l'obbligo di ripiano e i suoi tratti essenziali erano conoscibili dalle imprese già dal 2015.
• La successiva fissazione del tetto regionale di spesa non è retroattiva in senso lesivo dell'affidamento quando il sistema normativo aveva già previsto il tetto nazionale, l'obbligo di ripiano e i criteri percentuali di partecipazione delle imprese, e il tetto regionale viene determinato nella medesima misura del 4,4%.
• Il payback sui dispositivi medici opera esternamente rispetto alle procedure di gara e ai singoli contratti di fornitura: non modifica né il prezzo contrattuale né l'entità della fornitura, ma incide sulla situazione patrimoniale complessiva dell'impresa secondo un meccanismo legislativamente previsto.
• Gli atti regionali che, ai sensi dell'art. 9-ter, comma 9-bis, del d.l. n. 78/2015, individuano le aziende fornitrici e quantificano le somme dovute sono espressione di un'attività meramente tecnico-contabile, vincolata e priva di potere autoritativo, quando si limitano ad applicare dati contabili, percentuali e importi già determinati dalla legge e dagli atti statali.
• La controversia relativa al corretto calcolo dell'importo di payback posto a carico di un'impresa fornitrice concerne un diritto soggettivo di natura patrimoniale e appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario, anche se l'atto regionale è formalmente qualificato come provvedimento amministrativo o indica erroneamente la possibilità di impugnazione davanti al giudice amministrativo.

Come è indicizzato