Sentenza n. 942/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

La società aveva impugnato un’informazione antimafia interdittiva adottata dalla Prefettura di Milano e i conseguenti provvedimenti comunali di divieto e sospensione dell’attività di distribuzione carburanti. Il TAR aveva ritenuto incompetente la Prefettura di Milano perché la società aveva deliberato e comunicato il trasferimento della sede legale in altra provincia prima dell’adozione dell’interdittiva. Il Ministero dell’Interno ha appellato deducendo violazione e falsa applicazione degli artt. 87, 88, 89-bis, 90 e 91 del d.lgs. 159/2011, degli artt. 12 e 14 delle Preleggi e dell’art. 97 Cost., nonché erronea valutazione dei fatti e difetto di motivazione. Ha sostenuto che il procedimento era stato attivato da richieste di comunicazione antimafia e che, ai sensi dell’art. 87, comma 2-bis, il successivo mutamento della sede non incideva sulla competenza della Prefettura originariamente procedente. La società ha resistito sostenendo l’incompetenza della Prefettura e riproponendo i motivi assorbiti: lesione del contraddittorio, carenza istruttoria, insufficienza della motivazione e mancata applicazione delle misure di prevenzione collaborativa. Nel merito ha contestato la prognosi di permeabilità mafiosa, valorizzando la cessazione di misure di prevenzione e le assoluzioni o archiviazioni relative a familiari e soggetti collegati. Il Ministero ha dedotto la solidità del quadro indiziario, fondato su rapporti familiari, cointeressenze economiche, coincidenza delle sedi, alternanza nella rappresentanza legale di società del gruppo, rapporti con soggetti controindicati e precedenti e pendenze penali.

La decisione

L’appello è stato accolto e la sentenza del TAR è stata integralmente riformata. Il Consiglio di Stato ha distinto il regime della comunicazione antimafia da quello dell’informazione antimafia. Durante la fase istruttoria e fino alla conclusione del contraddittorio, il mutamento della sede rileva ai fini della competenza territoriale, che segue la nuova sede ai sensi dell’art. 90, comma 2, del d.lgs. 159/2011; tuttavia, il mutamento può essere valutato quale possibile indice ai fini dell’interdittiva. Una volta conclusa la fase in contraddittorio, il successivo trasferimento della sede non incide più sulla competenza della Prefettura originariamente procedente, in applicazione analogica dell’art. 87, comma 2-bis, per evitare condotte elusive o dilatorie. Nel caso concreto, l’audizione della società si era svolta il 28 novembre 2024, mentre il trasferimento era stato comunicato il 5 dicembre 2024 e aveva avuto pubblicità dal 12 dicembre 2024; pertanto, il mutamento era intervenuto nella fase decisoria e non aveva fatto venir meno la competenza della Prefettura di Milano. Il motivo relativo al contraddittorio è stato respinto: la disciplina speciale dell’art. 92, comma 2-bis, consente di non ostendere elementi istruttori quando ciò possa pregiudicare procedimenti o accertamenti antimafia, e nel caso concreto la comunicazione preventiva aveva comunque esposto gli elementi essenziali poi posti a fondamento dell’interdittiva, seguita anche da audizione della società. Sono state respinte anche le censure sul quadro indiziario. La pluralità convergente di elementi, concernenti la regia familiare, le cointeressenze economiche, i rapporti tra società del gruppo, la coincidenza delle sedi, l’alternanza nelle cariche e i collegamenti con soggetti gravemente controindicati, sosteneva secondo il criterio del “più probabile che non” la prognosi di rischio infiltrativo. È stata ritenuta legittima anche l’esclusione delle misure di prevenzione collaborativa ex art. 94-bis, poiché il quadro evidenziava un rischio stabile e permanente, non una mera agevolazione occasionale. Il ricorso di primo grado è stato quindi respinto integralmente. Le spese del doppio grado sono state compensate, anche in considerazione della complessità interpretativa della questione e dell’inosservanza dei limiti dimensionali della memoria dell’appellata.

Norme richiamate

• art. 87, comma 2-bis, d.lgs. 159/2011

  Il cambiamento della sede legale […] del soggetto sottoposto a verifica, successivo alla richiesta della pubblica amministrazione interessata, non comporta il mutamento della competenza del prefetto cui spetta il rilascio della comunicazione antimafia, come determinata ai sensi del comma 2.

  La regola, testualmente riferita alla comunicazione antimafia, è applicabile per analogia alla fase decisoria dell’informazione antimafia, dopo la conclusione del contraddittorio, per impedire trasferimenti strumentali della sede.

• art. 87, comma 1, d.lgs. 159/2011

  La comunicazione antimafia è rilasciata dal prefetto della provincia in cui i soggetti richiedenti di cui all’articolo 83 hanno sede; nei casi di cui all’articolo 88, commi 1, 2 e 3, la comunicazione antimafia è rilasciata dal prefetto della provincia in cui le persone fisiche, le imprese, le associazioni o i consorzi risiedono o hanno la sede legale.

  Individua il criterio ordinario di competenza territoriale per la comunicazione antimafia, derogato dal comma 2-bis in caso di successivo mutamento della sede.

• art. 89-bis d.lgs. 159/2011

  Quando in esito alle verifiche di cui all’articolo 88, comma 2, venga accertata la sussistenza di tentativi di infiltrazione mafiosa, il prefetto adotta comunque un’informazione antimafia interdittiva. L’informazione antimafia adottata ai sensi del comma 1 tiene luogo della comunicazione antimafia richiesta.

  La disposizione costituisce una cerniera tra comunicazione e informazione antimafia, ma non estende automaticamente all’informazione la disciplina speciale sulla competenza prevista dall’art. 87, comma 2-bis.

• art. 90, comma 2, d.lgs. 159/2011

  L’informazione è rilasciata dal prefetto della provincia in cui le persone fisiche, le imprese, le associazioni o i consorzi risiedono o hanno la sede legale.

  Durante la fase istruttoria e fino alla conclusione del contraddittorio, la competenza per l’informazione antimafia segue il mutamento della sede legale dell’impresa.

• art. 92, comma 2-bis, d.lgs. 159/2011

  Disciplina il contraddittorio endoprocedimentale nell’informazione antimafia e consente all’amministrazione di non comunicare elementi istruttori il cui disvelamento possa pregiudicare procedimenti, attività processuali o altri accertamenti antimafia.

• art. 92, comma 2-quater, d.lgs. 159/2011

  Nel periodo tra la ricezione della comunicazione di cui al comma 2-bis e la conclusione della procedura in contraddittorio, il cambiamento di sede […] può essere oggetto di valutazione ai fini dell’adozione dell’informazione interdittiva antimafia.

  Il mutamento della sede intervenuto durante il contraddittorio può essere valutato come elemento sintomatico ai fini dell’interdittiva, ma non consente di estendere oltre tale fase la regola sulla valutabilità del trasferimento.

• art. 94-bis d.lgs. 159/2011

  Le misure di prevenzione collaborativa non sono applicabili quando il quadro indiziario evidenzia un rischio infiltrativo stabile e permanente, incompatibile con una mera agevolazione occasionale.

• art. 34-bis d.lgs. 159/2011

  Il controllo giudiziario è richiamato quale misura rimediale collegata alla sede dell’impresa e alla necessità di prossimità territoriale nella gestione di misure di durata.

• art. 10-bis l. 241/1990

  La disciplina generale della partecipazione deve coordinarsi con la disciplina speciale del contraddittorio antimafia; nel caso concreto non è stata ravvisata lesione partecipativa.

• art. 34, comma 2, c.p.a.

  Il TAR aveva correttamente omesso l’esame dei poteri amministrativi non ancora esercitati dalla Prefettura ritenuta competente; dopo la riforma, il Consiglio di Stato ha potuto esaminare direttamente i motivi assorbiti.

• art. 12 Preleggi

  Nell’applicare la legge non si può ad essa attribuire altro senso che quello fatto palese dal significato proprio delle parole secondo la connessione di esse, e dalla intenzione del legislatore.

  Il dato letterale costituisce il criterio primario; l’analogia è ammessa quando emerga una lacuna e ricorra identità di ratio, come ritenuto per la fase decisoria dell’informazione antimafia.

Massime di principio

• Nell’informazione antimafia, fino alla conclusione della procedura in contraddittorio, la competenza territoriale segue la sede legale attuale dell’impresa ai sensi dell’art. 90, comma 2, del d.lgs. 159/2011; il mutamento di sede intervenuto in tale fase può essere valutato quale elemento sintomatico del rischio infiltrativo ai sensi dell’art. 92, comma 2-quater.
• Una volta conclusa la procedura in contraddittorio, il successivo mutamento della sede legale non incide sulla competenza della Prefettura che ha svolto l’istruttoria e condotto il contraddittorio; in presenza di una lacuna normativa e di identità di ratio antielusiva, si applica analogicamente l’art. 87, comma 2-bis, del d.lgs. 159/2011.
• L’art. 89-bis del d.lgs. 159/2011, pur collegando comunicazione e informazione antimafia quando dalle verifiche emergano tentativi di infiltrazione, non rende automaticamente applicabile all’informazione antimafia la disciplina speciale sulla stabilizzazione della competenza prevista per la comunicazione.
• Il contraddittorio previsto dalla disciplina antimafia è speciale rispetto alla disciplina generale della l. 241/1990: l’amministrazione può omettere la comunicazione di elementi istruttori quando il loro disvelamento possa pregiudicare procedimenti, attività processuali o ulteriori accertamenti antimafia, purché siano comunque assicurate effettive possibilità di interlocuzione difensiva.
• Ai fini dell’interdittiva antimafia, rapporti familiari, cointeressenze economiche, coincidenza delle sedi, alternanza nelle cariche sociali e collegamenti con soggetti controindicati possono concorrere, secondo una valutazione complessiva e il criterio del “più probabile che non”, a dimostrare una regia familiare o un rischio di condizionamento mafioso dell’impresa.
• Le misure di prevenzione collaborativa non sono predicabili quando la convergenza degli indizi dimostri una condizione di rischio infiltrativo stabile e permanente, anziché una mera agevolazione occasionale dell’attività mafiosa.

Come è indicizzato