Sentenza n. 5814/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La società ha impugnato la sentenza del TAR Veneto deducendo, in primo luogo, la violazione dell’art. 20, commi 3, 5, 6 e 8, d.P.R. n. 380/2001 e l’eccesso di potere per falsità dei presupposti e carenza di motivazione, sostenendo che il Comune non avrebbe potuto impedire la formazione del silenzio assenso mediante una richiesta di integrazione documentale e che la documentazione relativa all’impianto fotovoltaico e al rispetto dell’art. 11 d.lgs. n. 28/2011 sarebbe stata già prodotta o comunque adeguatamente integrata. In secondo luogo, ha contestato la motivazione comunale relativa alla mancata presentazione della fideiussione a garanzia del pagamento della parte residua del contributo di costruzione, sostenendo che il contributo costituisce conseguenza, e non presupposto, del rilascio del permesso di costruire. Ha inoltre dedotto l’illegittimità derivata del diniego espresso del permesso di costruire, poiché, essendosi formato il titolo per silenzio assenso, il Comune avrebbe dovuto previamente esercitare l’autotutela ai sensi dell’art. 21-nonies l. n. 241/1990. Il Comune ha eccepito l’improcedibilità dell’appello per sopravvenuta carenza di interesse, in ragione di una successiva istanza edilizia relativa alla medesima area, ma la società ha contestato l’attualità di tale eccezione, rilevando che la sentenza favorevole relativa alla seconda istanza non era passata in giudicato né era stata eseguita con il rilascio del titolo.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto preliminarmente l’eccezione di improcedibilità, ritenendo persistente l’interesse all’appello poiché la sentenza relativa alla seconda istanza edilizia non era passata in giudicato e non risultava ancora rilasciato un nuovo permesso di costruire. Nel merito ha respinto l’appello. Il Collegio ha richiamato il criterio secondo cui il silenzio assenso non può formarsi quando la domanda sia strutturalmente inconfigurabile, cioè priva di elementi essenziali e indefettibili richiesti dalla legge per la presentazione dell’istanza. Tra tali elementi rientrano gli elaborati progettuali e la dichiarazione del progettista sulla conformità del progetto alle normative di settore, comprese quelle sull’efficienza energetica. Nel caso concreto la società non ha dimostrato di avere prodotto con l’istanza la relazione tecnica relativa all’impianto fotovoltaico, necessaria a dimostrare il rispetto dell’art. 11 d.lgs. n. 28/2011; inoltre risultavano non prodotti altri documenti richiesti dal Comune, tra cui la documentazione sul contenimento del consumo energetico e i calcoli statici. La carenza riguardava aspetti fondamentali del progetto e impediva quindi la formazione del titolo edilizio per silenzio assenso. Il Collegio ha ritenuto superfluo esaminare la censura relativa alla fideiussione e agli oneri concessori, poiché il provvedimento comunale era plurimotivato e la legittimità di una sola autonoma ragione giustificativa era sufficiente a sostenerlo. Non essendosi formato il silenzio assenso, il Comune poteva adottare il successivo diniego espresso senza previo annullamento in autotutela. Le spese del grado d’appello sono state compensate per la complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 20, comma 1, d.P.R. n. 380/2001

  La domanda di permesso di costruire deve contenere gli elementi essenziali previsti dalla legge, inclusi gli elaborati progettuali e l’asseverazione del progettista sulla conformità alle normative di settore; la loro mancanza impedisce la configurabilità dell’istanza idonea a produrre il silenzio assenso.

• art. 20, comma 8, d.P.R. n. 380/2001

  Il silenzio assenso sul permesso di costruire presuppone un’istanza strutturalmente completa e giuridicamente riconducibile al modello legale; il mero decorso del termine non produce il titolo quando manchi documentazione essenziale.

• art. 11 d.lgs. n. 28/2011

  “1. I progetti di edifici di nuova costruzione ed i progetti di ristrutturazioni rilevanti degli edifici esistenti prevedono l'utilizzo di fonti rinnovabili per la copertura dei consumi di calore, di elettricità e per il raffrescamento secondo i principi minimi di integrazione e le decorrenze di cui all'allegato 3. Nelle zone A del decreto del Ministero dei lavori pubblici 2 aprile 1968, n. 1444, le soglie percentuali di cui all'Allegato 3 sono ridotte del 50 per cento. Le leggi regionali possono stabilire incrementi dei valori di cui all'allegato 3. 2… 3. L'inosservanza dell'obbligo di cui al comma 1 comporta il diniego del rilascio del titolo edilizio…”

  La documentazione progettuale necessaria a dimostrare il rispetto degli obblighi di integrazione delle fonti rinnovabili costituisce elemento fondamentale dell’istanza edilizia; la sua mancata produzione impedisce la formazione del silenzio assenso.

• art. 16, comma 1, d.P.R. n. 380/2001

  La società lo ha invocato per sostenere che il contributo di costruzione consegue al rilascio del permesso e non ne costituisce presupposto; il Consiglio di Stato non ha esaminato la questione, ritenendo sufficiente un’altra autonoma ragione del diniego.

• art. 21-nonies l. n. 241/1990

  L’obbligo di previo annullamento d’ufficio non sussiste quando il titolo edilizio per silenzio assenso non si sia formato.

• art. 81 l.r. Veneto n. 61/1985

  La società lo ha richiamato per sostenere che, in caso di concessione tacitamente assentita, il contributo di costruzione deve essere corrisposto prima dell’inizio dei lavori; la questione non è stata scrutinata per la natura plurimotivata del provvedimento.

Massime di principio

• Il silenzio assenso sul permesso di costruire non può formarsi quando la domanda sia strutturalmente inconfigurabile, ossia priva di elementi essenziali e indefettibili richiesti dalla legge per la presentazione dell’istanza, anche se l’amministrazione non abbia esercitato tempestivamente i propri poteri istruttori.
• Nel settore edilizio, sono elementi essenziali dell’istanza, tra gli altri, gli elaborati progettuali e la documentazione necessaria a dimostrare la conformità dell’intervento alle normative di settore, comprese quelle relative all’efficienza energetica e all’integrazione delle fonti rinnovabili.
• La mancata dimostrazione della produzione, unitamente alla domanda di permesso di costruire, della relazione tecnica necessaria a comprovare il rispetto degli obblighi sulle fonti rinnovabili impedisce la formazione del titolo edilizio per silenzio assenso, trattandosi di carenza riguardante aspetti fondamentali del progetto.
• In presenza di un provvedimento amministrativo plurimotivato, la legittimità di una sola autonoma ragione giustificativa è sufficiente a sostenerlo e consente di prescindere dall’esame delle ulteriori censure relative alle altre motivazioni.
• Quando il silenzio assenso sul permesso di costruire non si è formato, il successivo diniego espresso dell’amministrazione non richiede il previo esercizio dell’annullamento d’ufficio del titolo tacito.

Come è indicizzato