Sentenza n. 3483/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

L'impresa ha impugnato la sentenza del TAR deducendo quattro motivi. In primo luogo, ha sostenuto che l'incertezza interpretativa dell'art. 19 del regolamento (UE) n. 1177/2010, anche in ragione della pendenza di una questione pregiudiziale dinanzi alla CGUE, escludesse la colpevolezza o integrasse un errore di diritto scusabile; ha inoltre denunciato violazione dell'art. 20, comma 2, del Codice del consumo, difetto di istruttoria e motivazione e violazione dell'art. 4, par. 3, TUE. In secondo luogo, ha contestato l'incidenza della condotta, ritenendo esiguo il numero dei reclami e dei consumatori coinvolti e sostenendo che non fosse configurabile una pratica commerciale scorretta. In terzo luogo, ha censurato l'accertamento delle singole condotte: la riprogrammazione dell'orario di partenza e il conseguente calcolo del ritardo; il rinvio dei consumatori agli uffici competenti; l'offerta di bonus anziché del rimborso in denaro richiesto; la qualificazione del bonus come gesto di attenzione commerciale; il calcolo della compensazione sul solo servizio passeggeri, con esclusione del trasporto dell'autovettura e di altri servizi accessori. Ha chiesto anche il rinvio pregiudiziale alla CGUE sulla nozione di prezzo del biglietto. In quarto luogo, ha contestato la congruità della sanzione, deducendo l'omessa considerazione dell'incertezza normativa, della flessione dei ricavi, dell'emergenza pandemica, della durata e gravità della condotta, degli impegni e dei provvedimenti disciplinari adottati.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto le censure rivolte all'annullamento del provvedimento AGCM e ha confermato, nella sostanza, l'accertamento delle pratiche commerciali scorrette. Ha chiarito che l'errore di diritto scusabile richiede un'oggettiva e insuperabile oscurità del precetto e non può fondarsi soltanto sulla novità della questione, sull'assenza di linee guida, sulla pendenza di un rinvio pregiudiziale o sull'assenza di una precedente pronuncia della CGUE. Nel caso concreto, un operatore primario del settore avrebbe potuto comprendere il quadro normativo e adottare le verifiche necessarie. La natura di illecito di pericolo delle pratiche commerciali scorrette rende irrilevanti, ai fini della configurabilità dell'illecito, sia la prova di un danno effettivo sia l'intenzionalità della condotta; inoltre, il numero dei casi non era comunque esiguo. Il Collegio ha dichiarato inammissibili alcune deduzioni dell'appellante perché dirette immediatamente contro il provvedimento AGCM e non contro la sentenza del TAR, in violazione dell'onere di specifica critica previsto dall'art. 101, comma 1, c.p.a. Ha ritenuto illecita la prassi di offrire in prima battuta un bonus, anche a fronte della richiesta di pagamento in denaro, di qualificarlo come gesto di attenzione commerciale e di riconoscere il rimborso solo dopo reiterate richieste o l'intervento di un legale. Tale condotta presentava un diritto previsto dalla legge come caratteristica dell'offerta del professionista e ostacolava la libertà di scelta del consumatore. Ha inoltre ritenuto corretto includere nel prezzo del biglietto le prestazioni opzionali supplementari, compreso il trasporto dell'autovettura, sulla base dell'interpretazione già fornita dalla sentenza Irish Ferries della CGUE; pertanto ha escluso la necessità del rinvio pregiudiziale, essendo la questione già risolta o comunque priva di ragionevoli dubbi. Quanto alla sanzione, il Collegio ha confermato la gravità delle condotte e la legittimità dei principali criteri utilizzati dall'AGCM, ma ha rilevato che l'Autorità non aveva valorizzato adeguatamente la complessità interpretativa del regolamento, il carattere innovativo del primo accertamento e il rilievo della normativa unionale nel caso concreto. Esercitando la giurisdizione di merito sulla sanzione, ha riconosciuto tali circostanze come attenuanti e ha ridotto la sanzione di un quarto, da 1.000.000 a 750.000 euro. Le spese sono state poste a carico dell'impresa appellante in favore dell'AGCM, mentre sono state compensate nei rapporti con l'ART.

Norme richiamate

• artt. 20, 23, 24 e 25 d.lgs. 206/2005

  Una pratica commerciale è scorretta se è contraria alla diligenza professionale ed è falsa o idonea a falsare in misura apprezzabile il comportamento economico del consumatore medio.

  L'art. 20 contiene la clausola generale; le pratiche aggressive e le fattispecie delle liste nere sono accertate secondo la disciplina specifica. Per le fattispecie tipizzate non è necessario dimostrare separatamente la contrarietà alla diligenza professionale e l'attitudine concreta a falsare il comportamento economico. Le pratiche commerciali scorrette hanno natura di illecito di pericolo e non richiedono prova del danno effettivo o dell'intenzionalità.

• art. 19 regolamento (UE) n. 1177/2010

  La compensazione economica è effettuata entro un mese dalla presentazione della relativa domanda. La compensazione economica può essere effettuata mediante buoni e/o altri servizi se le condizioni sono flessibili, in particolare per quanto riguarda il periodo di validità e la destinazione. La compensazione economica è effettuata in denaro su richiesta del passeggero.

  Quando il passeggero richiede il rimborso in denaro, il vettore non può sostituirlo con un bonus. La compensazione deve essere calcolata sul prezzo complessivo pagato per il servizio passeggeri, comprese le prestazioni opzionali supplementari collegate al trasporto, tra cui il trasporto dell'autovettura.

• art. 27, comma 9, d.lgs. 206/2005

  La sanzione applicata, pari a un quinto del massimo edittale, deve essere determinata anche considerando le dimensioni economiche del professionista e la funzione deterrente della sanzione.

• art. 27, comma 9-ter, lett. f), d.lgs. 206/2005

  Le complesse difficoltà interpretative del quadro unionale e il carattere innovativo del primo accertamento possono essere valorizzati come fattori attenuanti nella determinazione della sanzione.

• art. 134, comma 1, lett. c), c.p.a.

  Nell'ambito della giurisdizione con cognizione estesa al merito, il giudice amministrativo può rideterminare la sanzione amministrativa pecuniaria.

• art. 101, comma 1, c.p.a.

  L'appello deve contenere specifiche censure contro la sentenza impugnata; la mera riproposizione di contestazioni rivolte direttamente all'atto amministrativo è inammissibile, salvo che sia dedotto l'omesso esame della relativa censura da parte del giudice di primo grado.

• art. 267 TFUE

  Il giudice nazionale di ultima istanza è esonerato dal rinvio pregiudiziale quando la questione è irrilevante, è già stata interpretata dalla CGUE oppure la corretta interpretazione si impone con evidenza tale da non lasciare ragionevoli dubbi.

• art. 4, par. 3, TUE

  La disposizione è stata invocata dall'appellante, ma la decisione non le attribuisce una distinta e decisiva funzione nel rigetto del motivo.

Massime di principio

• L'errore di diritto scusabile, anche quando riguarda una disciplina unionale richiamata o presupposta da una fattispecie sanzionatoria amministrativa, richiede un'oggettiva e insuperabile oscurità del precetto, valutata sulla base di criteri oggettivi puri o misti; non è sufficiente la novità della questione, l'assenza di linee guida, la pendenza di un rinvio pregiudiziale o la mancanza di una precedente sentenza della CGUE.
• Le sentenze interpretative della Corte di giustizia hanno natura dichiarativa: la loro mancanza al momento della condotta non rende di per sé scusabile l'errore del destinatario, dovendosi verificare concretamente se il precetto fosse oggettivamente non riconoscibile e se l'operatore avesse assolto gli obblighi di informazione, prudenza e cautela esigibili in relazione alle sue competenze.
• Le pratiche commerciali scorrette costituiscono illeciti di pericolo: la loro configurabilità non richiede la prova di un danno effettivo, dell'intenzionalità del professionista o di una soglia minima di consumatori concretamente danneggiati, ferma la necessità di accertare la condotta e la sua riconducibilità alla fattispecie normativa.
• La qualificazione di un diritto spettante al consumatore come mero gesto di attenzione commerciale, nonché l'offerta di un bonus in luogo del rimborso monetario espressamente richiesto e il riconoscimento del denaro solo dopo reiterate richieste o l'intervento di un legale, possono integrare pratica commerciale ingannevole e aggressiva, perché alterano la percezione del diritto e ostacolano la libertà di scelta del consumatore.
• Ai fini della compensazione prevista dall'art. 19 del regolamento (UE) n. 1177/2010, il prezzo del biglietto comprende l'importo complessivamente pagato per il servizio passeggeri e le prestazioni opzionali supplementari che il vettore si è impegnato a fornire, compreso il trasporto dell'autovettura; la questione non deve essere rimessa alla CGUE quando sia già stata chiarita dalla sua giurisprudenza e non sussistano ragionevoli dubbi interpretativi.
• Nella determinazione di una sanzione amministrativa, le difficoltà interpretative non sufficienti a escludere la colpevolezza o a rendere scusabile l'errore possono comunque essere valorizzate come attenuanti, soprattutto quando l'accertamento costituisca la prima applicazione di una disciplina complessa; il giudice amministrativo, nelle materie di giurisdizione estesa al merito, può conseguentemente rideterminare l'importo della sanzione.

Come è indicizzato