Sentenza n. 785/2026 - Brescia, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente ha contestato l'affidamento diretto in house del servizio integrato di igiene ambientale e l'acquisizione della partecipazione nella società affidataria. Con il primo motivo ha dedotto la violazione dell'art. 57 del d.lgs. 36/2023, sostenendo che la documentazione dell'affidamento non contenesse un'effettiva disciplina dei criteri ambientali minimi (CAM), con conseguente sottostima dei costi e inattendibilità dell'offerta. Ha inoltre sviluppato soltanto nelle memorie successive censure specifiche sull'inadeguatezza del PEFA, degli investimenti e dei mezzi utilizzati. Con il secondo motivo ha contestato l'effettività del controllo analogo congiunto, valorizzando la partecipazione del Comune, pari allo 0,008% del capitale di una società partecipata da 112 Comuni, e sostenendo che i poteri del Comitato per il controllo analogo fossero meramente propositivi e che le decisioni strategiche fossero dominate dai soci maggioritari. Con il terzo motivo ha dedotto la violazione degli artt. 14 e 17 del d.lgs. 201/2022 e dell'art. 7, comma 2, del d.lgs. 36/2023, lamentando carenze istruttorie e motivazionali nella scelta del modello in house, nell'analisi SWOT, nella comparazione con il mercato e nella valutazione della congruità economica dell'offerta. In particolare, ha contestato il confronto tra il canone della società in house e il maggiore importo richiesto dal gestore uscente a titolo di revisione prezzi, anziché il costo storico effettivo della gestione. Con il quarto motivo ha censurato l'acquisto delle azioni della società in house per carenza di motivazione e di valutazione della convenienza economica. Con il quinto motivo ha dedotto la violazione della disciplina europea sugli aiuti di Stato.

La decisione

Il ricorso è stato accolto nei limiti indicati. Il primo motivo è stato respinto: l'obbligo di inserire i CAM vale anche per gli affidamenti in house, ma nel caso concreto la documentazione complessivamente considerata richiamava il d.m. 7 aprile 2025, individuava obiettivi ambientali coerenti con i CAM e vincolava contrattualmente il gestore al loro rispetto. Non è necessaria la riproduzione integrale dei decreti ministeriali, potendo la disciplina essere integrata per eterointegrazione. Sono state invece dichiarate inammissibili, perché nuove e non specificamente dedotte nel ricorso introduttivo, le censure successive relative all'incongruità del PEFA, ai costi delle attrezzature e all'inadeguatezza dei mezzi. Il secondo motivo è stato respinto: il controllo analogo congiunto va verificato in modo sintetico e non atomistico e non richiede una quota minima di partecipazione. La partecipazione pulviscolare non esclude il controllo quando lo statuto assicuri rappresentanza dei soci, voto capitario nel Comitato, poteri vincolanti di indirizzo e controllo, veto sulle decisioni relative al servizio, potere di annullamento o revoca e diritto di recesso. Il terzo motivo è stato ritenuto parzialmente fondato. L'affidamento in house è modello alternativo, e non subordinato, all'esternalizzazione, ma l'amministrazione deve motivare sia la convenienza dell'internalizzazione sia la congruità economica della prestazione, considerando i benefici per la collettività, qualità, universalità, costi per gli utenti, efficienza, economicità, tutela ambientale e razionale impiego delle risorse. L'analisi SWOT non è risultata manifestamente illogica e il benchmark territoriale pro capite non è stato ritenuto irragionevole. È stata però ritenuta manifestamente illogica la comparazione con la precedente gestione, perché il Comune ha confrontato il canone della società in house, pari a 1.770.755 euro annui, con la richiesta non approvata del gestore uscente, pari a 2.426.945 euro, anziché con il costo storico effettivo risultante dai PEF approvati o dai costi consuntivi, inferiori. Tale metodo falsava il giudizio di convenienza e non considerava adeguatamente i costi a carico degli utenti. Il quarto motivo è stato dichiarato inammissibile per carenza di interesse, poiché l'annullamento dell'acquisto della partecipazione non avrebbe procurato alla ricorrente l'utilità perseguita, consistente nello svolgimento di una gara. Il quinto motivo è stato assorbito in conseguenza dell'accoglimento del terzo motivo. È stata annullata la deliberazione n. 70/2025 nella parte relativa all'affidamento in house, con obbligo di riedizione del potere a partire dalla relazione e dalla rivalutazione della convenienza economica, della congruità dell'offerta e dei costi per gli utenti. Il contratto stipulato il 31 dicembre 2025 è stato dichiarato inefficace entro 180 giorni dalla pubblicazione della sentenza, o anteriormente qualora il Comune concluda prima la nuova procedura e stipuli il relativo contratto. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 57 d.lgs. 36/2023

  Le stazioni appaltanti e gli enti concedenti contribuiscono al conseguimento degli obiettivi ambientali [...] attraverso l'inserimento, nella documentazione progettuale e di gara, almeno delle specifiche tecniche e delle clausole contrattuali contenute nei criteri ambientali minimi

  L'obbligo di inserire i CAM ha carattere generale e si applica anche agli affidamenti in house; non è tuttavia necessaria la riproduzione integrale dei decreti ministeriali, se la documentazione complessiva assicura il rispetto degli standard ambientali.

• art. 7 d.lgs. 36/2023

  Le stazioni appaltanti e gli enti concedenti possono affidare direttamente a società in house lavori, servizi o forniture [...] adottano per ciascun affidamento un provvedimento motivato in cui danno conto dei vantaggi per la collettività [...] e della congruità economica della prestazione

  L'autoproduzione e l'esternalizzazione sono modelli tendenzialmente alternativi e paritari, ma l'affidamento in house richiede una motivazione sulla convenienza del modello e sulla congruità economica dell'offerta.

• artt. 14 e 17 d.lgs. 201/2022

  La deliberazione [...] deve essere adottata sulla base di una qualificata motivazione [...] illustrando [...] i benefici per la collettività della forma di gestione prescelta con riguardo agli investimenti, alla qualità del servizio, ai costi dei servizi per gli utenti [...]

  Per i servizi pubblici locali l'amministrazione deve valutare e motivare la convenienza dell'in house considerando, tra l'altro, qualità, universalità, investimenti, tutela ambientale, finanza pubblica e costi effettivi per gli utenti.

• art. 2, comma 1, lett. d), d.lgs. 175/2016

  La situazione in cui l'amministrazione esercita congiuntamente con altre amministrazioni su una società un controllo analogo a quello esercitato sui propri servizi

  Il controllo analogo congiunto può sussistere anche in presenza di partecipazioni minoritarie e pulviscolari, se la struttura statutaria garantisce un'influenza effettiva e congiunta degli enti pubblici.

• art. 12, paragrafo 3, direttiva 2014/24/UE

  Le amministrazioni aggiudicatrici [...] esercitano congiuntamente [...] un controllo [...] analogo a quello da esse esercitato sui propri servizi

  Il controllo congiunto richiede rappresentanza degli enti negli organi decisionali, capacità di esercitare un'influenza determinante sugli obiettivi strategici e sulle decisioni significative e assenza di interessi contrari della società.

• artt. 121 e 122 c.p.a.

  La disciplina sull'inefficacia del contratto nelle procedure di affidamento è applicabile anche agli affidamenti in house; il giudice può modulare temporalmente gli effetti dell'inefficacia in ragione della rilevanza del servizio e dell'interesse dell'utenza.

• art. 40 c.p.a.

  Le censure devono essere dedotte nel ricorso introduttivo con sufficiente specificità; deduzioni nuove introdotte con memorie non notificate sono inammissibili.

Massime di principio

• L'obbligo di applicare i criteri ambientali minimi non è limitato alle procedure di gara, ma si estende agli affidamenti in house e deve riflettersi nella documentazione di affidamento, nell'offerta e nel contratto di servizio.
• L'inserimento dei CAM non richiede necessariamente la riproduzione integrale del decreto ministeriale: la documentazione può essere complessivamente idonea a integrare la disciplina mediante eterointegrazione, purché renda effettivi e verificabili gli obblighi ambientali.
• L'affidamento in house è un modello organizzativo tendenzialmente alternativo e paritario rispetto all'esternalizzazione, ma l'amministrazione deve motivare sia la convenienza della scelta di internalizzazione sia la congruità economica della prestazione, considerando tutti i parametri normativi e i costi per gli utenti.
• Nella valutazione di convenienza dell'affidamento in house, il confronto con la gestione precedente deve utilizzare costi effettivi e attendibili, risultanti dai rapporti economici approvati o dai costi consuntivi; non può fondarsi su una maggiore pretesa economica del gestore uscente mai riconosciuta dall'amministrazione.
• Nelle società in house pluripartecipate non è richiesta una quota minima di partecipazione né un potere individuale di controllo di ciascun socio: la partecipazione pulviscolare è compatibile con il controllo analogo congiunto se, valutata la struttura nel suo complesso, sono assicurati rappresentanza, voto paritario, poteri vincolanti, veto o recesso idonei a garantire un'influenza effettiva.
• La disciplina sull'inefficacia del contratto prevista dagli artt. 121 e 122 c.p.a. può applicarsi agli affidamenti in house e consente al giudice di differire l'inefficacia quando l'immediata interruzione del servizio pregiudicherebbe l'utenza.

Come è indicizzato