Sentenza n. 3091/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

L’impresa ha contestato la legittimità della base d’asta di una procedura quadriennale per l’affidamento del servizio di portierato, sostenendo che essa fosse antieconomica e non consentisse di formulare un’offerta remunerativa. In particolare, ha dedotto la sottostima del costo della manodopera, poiché la stazione appaltante avrebbe calcolato il costo orario sulla base dei livelli retributivi vigenti al momento della gara senza considerare gli aumenti salariali previsti dal CCNL multiservizi, con decorrenza dal luglio 2025 e secondo un meccanismo di indicizzazione collegato all’indice IPCA-NEI. Sono stati inoltre dedotti ulteriori costi per il personale di coordinamento, per le spese generali, le attrezzature, la formazione, la sicurezza e le migliorie richieste in sede di offerta tecnica, oltre alla riduzione dell’utile d’impresa. Con motivi aggiunti sono stati impugnati alcuni chiarimenti della stazione appaltante relativi all’impiego a tempo pieno del responsabile del servizio e dei coordinatori. In appello sono state riproposte tali censure e contestata la dichiarazione di inammissibilità dei motivi aggiunti. L’appellante ha inoltre cercato di desumere dalla verifica di anomalia dell’offerta dell’aggiudicataria la conferma della sottostima dei costi, sostenendo che il modesto margine di utile dichiarato sarebbe stato assorbito dai futuri aumenti retributivi.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello e confermato la sentenza del TAR Veneto. Quanto alla base d’asta, ha rilevato anzitutto che alla gara avevano partecipato dieci operatori economici e che essa si era conclusa con l’aggiudicazione dopo la verifica di anomalia: tale dato empirico smentiva l’assunto dell’antieconomicità assoluta della base d’asta. La stima del costo della manodopera è stata ritenuta conforme all’art. 41, commi 13 e 14, del d.lgs. 36/2023, essendo stata elaborata sulla base delle tabelle ministeriali vigenti al momento della formazione della disciplina di gara e dei livelli retributivi allora applicabili. La stazione appaltante non era tenuta a includere nella base d’asta aumenti retributivi futuri, sebbene previsti dalla contrattazione collettiva, poiché il loro effettivo impatto poteva essere governato mediante le economie derivanti dalle migliorie e, successivamente, attraverso i meccanismi legali o convenzionali di revisione del corrispettivo. Le questioni relative ai maggiori costi futuri si collocano quindi, secondo i casi, nella verifica di anomalia dell’offerta o nella fase esecutiva del contratto, non nella determinazione originaria della base d’asta. Il Collegio ha inoltre dichiarato inammissibile, nella parte concernente la sostenibilità dell’offerta dell’aggiudicataria, la prospettazione introdotta in appello: tale censura presuppone la partecipazione alla gara e la titolarità dell’interesse all’aggiudicazione, mentre l’impresa appellante non aveva partecipato alla procedura. In ogni caso, l’asserita erosione dell’utile dell’aggiudicataria per effetto degli aumenti salariali non era stata dimostrata matematicamente e non poteva costituire una conferma postuma dell’illegittimità della base d’asta. I motivi aggiunti contro i chiarimenti sono stati ritenuti infondati, in quanto i chiarimenti riguardavano obblighi già previsti dal capitolato e non avevano natura innovativa o lesiva. Le spese sono state compensate per la peculiarità delle questioni controverse.

Norme richiamate

• art. 41, comma 13, d.lgs. 36/2023

  Il costo medio del lavoro è ricostruito sulla base delle tabelle ministeriali vigenti, fondate sui livelli retributivi della contrattazione collettiva applicabile.

• art. 41, comma 14, d.lgs. 36/2023

  La stazione appaltante deve individuare i costi della manodopera da impiegare nell’appalto secondo quanto previsto dal comma 13; la stima deve quindi riferirsi ai valori risultanti dalle tabelle ministeriali vigenti al momento della formazione della disciplina di gara.

• art. 60 d.lgs. 36/2023

  Il meccanismo legale di revisione dei prezzi costituisce uno degli strumenti attraverso cui possono essere governati gli aumenti dei costi sopravvenuti durante l’esecuzione del contratto.

• art. 120 c.p.a.

  Richiamato quale disciplina processuale del rito applicabile alle controversie relative alle procedure di affidamento.

• art. 73 CCNL multiservizi

  Prevede il meccanismo di indicizzazione delle retribuzioni richiamato dall’appellante; la sua futura applicazione non impone, di per sé, l’inclusione dei relativi aumenti nella base d’asta formata sulla base dei valori vigenti.

Massime di principio

• La determinazione dei costi della manodopera nella base d’asta di un appalto di servizi deve essere effettuata sulla base delle tabelle ministeriali vigenti e dei livelli retributivi applicabili al momento della formazione della disciplina di gara, ai sensi dell’art. 41, commi 13 e 14, del d.lgs. 36/2023.
• La stazione appaltante non è tenuta a incorporare nella base d’asta aumenti retributivi futuri previsti dalla contrattazione collettiva quando tali aumenti opereranno successivamente alla formazione della lex specialis; il loro impatto può essere considerato nella verifica di anomalia o governato mediante i meccanismi di revisione del corrispettivo nella fase esecutiva.
• La partecipazione di più operatori economici alla gara e la successiva aggiudicazione all’esito della verifica di anomalia costituiscono elementi empirici idonei a smentire, salvo prova contraria concreta, l’assunto dell’assoluta antieconomicità della base d’asta.
• La contestazione della congruità dell’offerta dell’aggiudicatario presuppone la partecipazione alla gara e la titolarità di un interesse concreto all’aggiudicazione; tale censura non può essere introdotta da un operatore che non abbia partecipato alla procedura mediante il diverso titolo legittimante proprio dell’operatore economico del settore che contesti l’antieconomicità della base d’asta.
• La verifica di anomalia dell’offerta aggiudicataria non può costituire una conferma postuma dell’illegittimità della base d’asta quando la deduzione si fondi su costi futuri e su un’erosione dell’utile non dimostrata in modo concreto e matematicamente verificabile.
• I chiarimenti della stazione appaltante sono impugnabili autonomamente solo quando abbiano natura innovativa e lesiva; non sono autonomamente lesivi quelli che si limitano a esplicitare obblighi già desumibili dalla disciplina di gara.

Come è indicizzato