Sentenza n. 5053/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

La seconda classificata ha appellato la sentenza del TAR deducendo che la prima classificata non possedesse, alla data di presentazione dell’offerta e durante la gara, il requisito di idoneità professionale necessario per operare fuori dalla provincia di rilascio della licenza prefettizia. In particolare, la prima classificata, titolare di licenza rilasciata dalla Prefettura di Roma, aveva presentato una comunicazione di estensione dell’attività alla provincia emiliana interessata dall’appalto, ma senza allegare il progetto di riorganizzazione e incremento dei fattori aziendali né gli ulteriori documenti richiesti dalla disciplina applicabile. L’appellante ha dedotto la violazione dell’art. 134 TULPS, degli artt. 257 e 257-ter del regolamento TULPS, del D.M. n. 269/2010, dei principi e delle disposizioni del d.lgs. n. 36/2023, nonché l’eccesso di potere per travisamento dei fatti. Ha inoltre contestato la qualificazione, operata dal TAR, della nota prefettizia del 10 ottobre 2024 come mera richiesta di integrazione documentale anziché come provvedimento inibitorio.

La decisione

L’appello è stato accolto e, in riforma della sentenza del TAR, è stato accolto anche il ricorso di primo grado. Il Consiglio di Stato ha ritenuto che l’attività di vigilanza privata abbia efficacia territoriale, ma che, alla luce del diritto dell’Unione europea e della giurisprudenza nazionale richiamata, l’operatività extra provinciale non possa essere subordinata né a un’autorizzazione espressa né al silenzio-assenso prefettizio. Il meccanismo applicabile è quello della comunicazione di inizio attività, assimilata alla SCIA ex art. 19 l. n. 241/1990, immediatamente efficace soltanto se completa e corredata dalla documentazione necessaria a consentire i controlli prefettizi. Tra gli elementi essenziali rientrano il progetto organizzativo e tecnico-operativo rimodulato, il progetto del regolamento tecnico dei servizi, le certificazioni pertinenti e la documentazione relativa agli obblighi assicurativi, previdenziali e fiscali. La comunicazione presentata dalla prima classificata era priva di tale documentazione, in particolare del progetto di riorganizzazione e incremento dei fattori aziendali; pertanto era inefficace e non poteva essere utilizzata per dimostrare il requisito di partecipazione. La nota prefettizia del 10 ottobre 2024, interpretata alla luce della successiva nota del 27 agosto 2025, aveva natura sostanzialmente inibitoria e non interlocutoria: in assenza di una nuova comunicazione completa, era vietato lo svolgimento dei servizi nel territorio indicato. La nuova comunicazione completa era stata presentata solo il 28 aprile 2025, dopo la scadenza del termine per le offerte e dopo la perdita del requisito. Ne derivava anche la violazione del principio di continuità del possesso dei requisiti, che impone il loro mantenimento dalla presentazione dell’offerta fino alla stipulazione e per tutta l’esecuzione del contratto. La prima classificata avrebbe quindi dovuto essere esclusa. Sono stati annullati la determinazione di aggiudicazione ENEA e i verbali presupposti. Le spese sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 134 R.D. n. 773/1931 (TULPS)

  La licenza prefettizia costituisce il titolo abilitativo per l’esercizio dell’attività di vigilanza privata; nel caso esaminato, il disciplinare richiedeva anche la richiesta di estensione territoriale presentata alla competente Prefettura entro il termine per la presentazione dell’offerta.

• artt. 257 e 257-ter R.D. n. 635/1940

  Disciplina regolamentare richiamata nel quadro normativo relativo all’esercizio dell’attività di vigilanza privata e alla sua operatività extra provinciale.

• art. 19 l. n. 241/1990

  L’estensione dell’attività di vigilanza privata fuori dalla provincia di elezione è soggetta a comunicazione di inizio attività assimilata alla SCIA: l’attività può iniziare immediatamente, ma la segnalazione deve essere completa e può essere inibita dalla Prefettura entro il termine previsto per i controlli.

• artt. 1, 2, 4 e 5 d.lgs. n. 36/2023

  Principi generali del codice dei contratti pubblici richiamati dall’appellante e rilevanti, nel caso concreto, in rapporto alla verifica dei requisiti di partecipazione e alla par condicio tra concorrenti.

• par. 7 e par. 7.1.2 del disciplinare di gara

  “requisiti di partecipazione”; “idoneità professionale”; “richiesta di estensione territoriale … presentata alla competente Prefettura entro la data di presentazione dell’offerta”

  L’idoneità allo svolgimento dell’attività extra territoriale costituiva requisito di partecipazione e doveva risultare da una comunicazione corredata della documentazione necessaria, presentata entro il termine per le offerte.

• circolare del Ministero dell’interno del 4 aprile 2023

  Richiede che la comunicazione di inizio attività extra provinciale sia accompagnata dalla documentazione organizzativa, tecnica, certificativa, contributiva e fiscale necessaria per i controlli prefettizi.

Massime di principio

• La comunicazione di inizio attività o SCIA produce effetti soltanto se conforme al modello legale, veritiera e completa della documentazione necessaria a consentire all’amministrazione lo svolgimento dei controlli di competenza; la mera presentazione di una comunicazione priva di documenti essenziali non abilita all’esercizio dell’attività.
• Quando la disciplina di settore richiede, ai fini dell’esercizio extra territoriale di un’attività vigilata, un progetto organizzativo e tecnico-operativo e la dimostrazione dell’incremento dei fattori aziendali, tali elementi costituiscono componenti essenziali della SCIA e non possono essere omessi né sostituiti da una successiva integrazione.
• In una procedura di gara, se il disciplinare qualifica l’idoneità all’esercizio extra territoriale come requisito di partecipazione e impone la presentazione della relativa comunicazione entro il termine per le offerte, il concorrente deve dimostrare entro tale termine una comunicazione efficace e completa; una comunicazione documentariamente incompleta non è spendibile per provare il requisito.
• Il principio di continuità del possesso dei requisiti impone che i requisiti di partecipazione sussistano dalla presentazione dell’offerta sino alla stipulazione del contratto e, per quanto necessario, durante l’esecuzione; la perdita del requisito nel corso della gara comporta l’esclusione del concorrente.
• Una nota prefettizia che vieti l’esercizio dell’attività in assenza di una nuova segnalazione completa e che sia successivamente qualificata come chiusura del procedimento ha natura inibitoria e non costituisce una mera richiesta interlocutoria di integrazione documentale.

Come è indicizzato