Tribunale, Sentenza T-415/21

Responsabilità extracontrattuale per la decisione Tercas

Il Tribunale, quarta sezione ampliata, è stato adito con un ricorso ex articolo 268 TFUE proposto dalla Banca Popolare di Bari SpA nei confronti della Commissione europea. La controversia riguarda il risarcimento dei danni che la banca afferma di avere subito a seguito dell’adozione della decisione Tercas, poi annullata in via giurisdizionale.

Fatti e iter del procedimento

La vicenda origina dall’intervento del FITD a favore di Banca Tercas, autorizzato dalla Banca d’Italia nel luglio 2014 e successivamente qualificato dalla Commissione, con decisione del 23 dicembre 2015, come aiuto di Stato incompatibile con il mercato interno da recuperare. Dopo la pubblicazione della decisione, la Banca Popolare di Bari, che aveva acquisito Tercas, ha lamentato una perdita di depositi, clientela, reputazione e l’insorgere di costi straordinari per mitigare gli effetti negativi della decisione.

La decisione Tercas è stata poi annullata dal Tribunale nel 2019 e tale annullamento è stato confermato dalla Corte nel 2021. Con lettera del 28 aprile 2021, la ricorrente ha domandato alla Commissione il risarcimento dei danni; la domanda è stata respinta l’11 maggio 2021, con conseguente proposizione del ricorso dinanzi al Tribunale.

Eccezione di irricevibilità e prescrizione

La Commissione ha eccepito la prescrizione invocando l’articolo 46 dello Statuto della Corte di giustizia, sostenendo che il danno si fosse concretizzato il 23 dicembre 2015, data di annuncio della decisione, e che il termine quinquennale fosse quindi spirato prima della richiesta risarcitoria del 28 aprile 2021.

Il Tribunale ricorda che la prescrizione decorre dal momento in cui il danno si è effettivamente concretizzato e che, per i danni continuativi, essa opera solo per il periodo anteriore di oltre cinque anni rispetto all’atto interruttivo. Su questa base distingue le singole voci di danno:

• i mancati guadagni per perdita di depositi e clientela sono qualificati come danni continuativi;
• il danno morale da lesione reputazionale è anch’esso ritenuto continuativo, perché la lesione si sarebbe protratta nel tempo;
• le spese per operazioni di cartolarizzazione sintetica, misure di mitigazione dei rischi e alcune spese legali successive sono considerate tempestive;
• sono invece dichiarate prescritte le voci relative alla riduzione degli organici e ad alcune spese legali anteriori al termine utile.

Ne consegue una irricevibilità solo parziale, limitata alle poste già prescritte.

Normativa rilevante e condizioni della responsabilità dell’Unione

Nel merito, il Tribunale applica l’articolo 340, secondo comma, TFUE, secondo cui l’Unione risarcisce i danni cagionati dalle sue istituzioni nell’esercizio delle funzioni. Vengono richiamate le tre condizioni cumulative della responsabilità extracontrattuale:

• illegittimità del comportamento;
• esistenza di un danno;
• nesso causale tra comportamento e danno.

Il Tribunale sottolinea che, se manca anche una sola di tali condizioni, il ricorso deve essere respinto senza esaminare le altre.

Violazione di una norma che conferisce diritti ai singoli

La ricorrente sosteneva che la Commissione avesse violato l’articolo 107, paragrafo 1, TFUE e l’articolo 41 della Carta.

Quanto all’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, il Tribunale afferma che tale disposizione, letta nel contesto del sistema degli aiuti di Stato e in collegamento con l’articolo 108 TFUE, tutela anche gli interessi dei singoli, in particolare delle imprese e dei loro concorrenti. Essa può dunque essere considerata norma preordinata a conferire diritti ai singoli, specie quando una decisione della Commissione qualifica erroneamente come aiuto di Stato una misura privata e ne impone il recupero.

Quanto all’articolo 41 della Carta, il Tribunale riconosce che il diritto a una buona amministrazione include l’obbligo di motivazione e che, in astratto, una sua violazione può integrare una norma attributiva di diritti. Tuttavia, nel caso concreto, la censura è respinta perché non dimostrata in modo specifico.

Assenza di una violazione sufficientemente qualificata

Pur riconoscendo che la decisione Tercas è stata annullata per errori nella valutazione dell’imputabilità delle misure e dell’uso delle risorse statali, il Tribunale esclude che tali errori integrino una violazione sufficientemente qualificata.

La motivazione è centrata su due elementi:

• la nozione di aiuto di Stato richiedeva valutazioni giuridiche e fattuali complesse, in un contesto delicato e tecnicamente difficile;
• l’errore della Commissione, pur grave in sede di annullamento, non costituiva un travalicamento manifesto e grave dei limiti del potere discrezionale tale da fondare la responsabilità extracontrattuale.

Neppure la pretesa violazione dell’obbligo di motivazione è ritenuta sussistente, poiché la Commissione aveva preso in considerazione gli elementi del procedimento, giungendo semplicemente a conclusioni diverse da quelle auspicate dalla banca.

Difetto di nesso causale diretto

Il Tribunale esamina comunque anche il nesso causale e conclude che non è provato. La ricorrente sosteneva che la decisione Tercas, e la sua risonanza mediatica, avessero prodotto perdita di fiducia della clientela, minori depositi, perdita di clientela, danno reputazionale e maggiori costi di ristrutturazione.

Secondo il Tribunale, tuttavia, il danno sarebbe stato influenzato anche da molteplici fattori alternativi o concorrenti, tra cui:

• i cattivi risultati di esercizio del 2015;
• la riforma delle banche popolari e la trasformazione societaria;
• sanzioni e indagini sul management;
• il fatto che Tercas fosse già una banca in dissesto;
• la successiva fusione e l’evoluzione del contesto di mercato.

Le relazioni tecniche prodotte dalla ricorrente non sono ritenute sufficienti, perché si basano essenzialmente sui dati forniti dalla stessa parte e non escludono in modo convincente cause alternative. Il Tribunale conclude che la decisione Tercas può aver avuto un ruolo nel quadro complessivo, ma non è stata dimostrata come causa diretta e determinante dei danni lamentati.

Spese e dispositivo

Poiché difettano due condizioni essenziali della responsabilità extracontrattuale, il ricorso è respinto nel merito. La Banca Popolare di Bari è condannata alle spese ai sensi dell’articolo 134, paragrafo 1, del regolamento di procedura.

Principi pratici per il professionista

La pronuncia conferma che, in azioni risarcitorie contro la Commissione in materia di aiuti di Stato, non basta l’annullamento della decisione impugnata: occorre dimostrare una violazione manifestamente grave, oltre al nesso causale diretto con specifiche poste di danno. Sul piano della prescrizione, il Tribunale applica in modo puntuale la distinzione tra danni istantanei e danni continuativi, con effetti importanti sulla delimitazione temporale delle domande risarcitorie.