Sentenza n. 3465/2026 - Milano, Sezione 5

Esito

La controversia

La società ricorrente, gestore di una RSA privata accreditata con 120 posti letto nella provincia di Bergamo, ha chiesto il risarcimento dei danni conseguenti alla mancata possibilità di concorrere all’assegnazione di posti contrattualizzati e del relativo budget per l’anno 2022. La D.G.R. n. XI/6387/2022 aveva sostanzialmente confermato i budget storici delle strutture già contrattualizzate, prevedendo soltanto un numero limitato di nuovi posti a livello regionale senza includere l’area territoriale interessata. La delibera era stata annullata in parte qua con precedente sentenza del TAR, confermata dal Consiglio di Stato, per violazione dei principi di concorrenza, parità di trattamento e libera scelta del luogo di cura. La ricorrente ha dedotto la responsabilità extracontrattuale della pubblica amministrazione ai sensi dell’art. 2043 c.c., lamentando la lesione dell’interesse legittimo pretensivo e chiedendo il risarcimento della perdita di chance. Ha sostenuto che, in presenza di procedure comparative trasparenti e non discriminatorie, avrebbe avuto un’elevata probabilità di ottenere una quota significativa di posti contrattualizzati, stimata tra 106 e 114 posti, e che la mancata contrattualizzazione le avrebbe causato minore redditività, minore occupazione e la necessità di operare in regime di solvenza privata. Ha prodotto una consulenza tecnica di parte per la quantificazione del danno. La Regione ha eccepito l’inammissibilità e l’infondatezza della domanda; l’ATS si è costituita per resistere.

La decisione

Il TAR ha respinto la domanda risarcitoria, prescindendo dall’eccezione di inammissibilità perché infondata nel merito. Ha riconosciuto che l’annullamento della D.G.R. integrava il requisito della condotta amministrativa illegittima, ma ha escluso gli ulteriori presupposti della responsabilità aquiliana. In primo luogo, la ricorrente non ha provato un danno ingiusto causalmente riconducibile all’illegittimità: la precedente sentenza di annullamento le aveva riconosciuto soltanto il diritto a concorrere, in condizioni di parità, per l’assegnazione delle risorse, non un diritto alla stipulazione del contratto o a uno specifico budget. L’effetto conformativo imponeva l’introduzione di procedure selettive e criteri trasparenti, senza attribuire direttamente il bene finale. Inoltre, nelle procedure comparative successivamente svolte la società non si era candidata in alcuni casi e, negli altri, non aveva conseguito punteggi utili; tali circostanze escludevano la prova di una seria e apprezzabile probabilità di conseguire il risultato. È stata quindi esclusa la perdita di chance risarcibile e il relativo nesso causale. Il Tribunale ha altresì ritenuto non provato il danno economico: la contrattualizzazione, disciplinata dall’art. 8-quinquies del d.lgs. 502/1992, è funzionale all’erogazione dei livelli essenziali di assistenza e non consente di presumere automaticamente maggiori margini o extraprofitti. Infine, è stata esclusa la colpa dell’amministrazione, poiché al momento dell’adozione della delibera il quadro normativo era caratterizzato da modifiche legislative, successive indicazioni ministeriali, incertezza interpretativa e ampi margini di discrezionalità tecnica regionale. L’illegittimità è stata quindi ricondotta a errore scusabile. La ricorrente è stata condannata alle spese, liquidate in 2.000 euro oltre accessori per ciascuna delle due amministrazioni costituite.

Norme richiamate

• art. 2043 c.c.

  La responsabilità della pubblica amministrazione per illegittimo esercizio della funzione pubblicistica ha natura extracontrattuale e richiede la prova della condotta illecita, del danno ingiusto, del nesso causale e dell’elemento soggettivo.

• art. 2697 c.c.

  Il danneggiato deve provare tutti gli elementi costitutivi della domanda risarcitoria, inclusi danno ingiusto, nesso causale e dolo o colpa dell’apparato amministrativo.

• artt. 1223 e 2056 c.c.

  Sono risarcibili soltanto le conseguenze dannose che costituiscano, secondo normalità e adeguatezza causale, effetto immediato e diretto della lesione.

• art. 8-quinquies d.lgs. 502/1992

  Gli accordi contrattuali con il Servizio sanitario regionale sono funzionali all’erogazione dei livelli essenziali di assistenza e non permettono di presumere automaticamente un incremento della redditività dell’operatore.

• legge n. 118/2022

  La novella ha previsto, per la stipula degli accordi contrattuali, procedure trasparenti, eque e non discriminatorie, previa pubblicazione di avvisi fondati su criteri oggettivi di selezione.

Massime di principio

• L’annullamento di un provvedimento amministrativo illegittimo non determina automaticamente il diritto al risarcimento: il danneggiato deve provare, ai sensi degli artt. 2043 e 2697 c.c., il danno ingiusto, il nesso causale, il pregiudizio concretamente subito e il dolo o la colpa dell’amministrazione.
• La lesione di un interesse legittimo pretensivo è risarcibile soltanto quando sia dimostrata la spettanza, o almeno una seria e apprezzabile probabilità di conseguimento, del bene della vita; il mero diritto a partecipare a una procedura comparativa non equivale al diritto all’ottenimento del risultato finale.
• La perdita di chance richiede la prova di una rilevante probabilità del risultato utile, fondata su circostanze di fatto certe e puntualmente allegate. Non è sufficiente la mera possibilità astratta di conseguire il vantaggio, né la semplice illegittimità dell’atto amministrativo.
• L’effetto conformativo di una sentenza di annullamento che imponga procedure trasparenti e non discriminatorie non attribuisce direttamente al privato il contratto o il budget richiesto, quando il conseguimento del bene dipenda da una successiva valutazione comparativa e dalla disponibilità di risorse.
• La contrattualizzazione di una struttura sanitaria non consente di presumere automaticamente l’esistenza di un danno patrimoniale o di maggiori profitti, dovendo il ricorrente dimostrare concretamente il vantaggio economico perduto e il relativo ammontare.
• La colpa dell’amministrazione può essere esclusa quando l’illegittimità dell’atto sia maturata in un quadro normativo incerto, in evoluzione e connotato da rilevante complessità tecnica e discrezionalità amministrativa, tale da integrare errore scusabile.

Come è indicizzato