Tribunale, Sentenza T-138/18

Responsabilità extracontrattuale per indagine OLAF e azioni della Commissione nel caso Eurostat

La pronuncia riguarda un ricorso ex articolo 270 TFUE proposto da un ex funzionario della Commissione per ottenere il risarcimento di asseriti danni morali, fisici e materiali derivanti dal comportamento dell’OLAF e della Commissione nel contesto del caso Eurostat/Datashop-Planistat. Il Tribunale esamina, in particolare, la correttezza della trasmissione di informazioni alle autorità giudiziarie francesi e la legittimità dell’iniziativa giudiziaria della Commissione prima della chiusura dell’indagine OLAF.

Fatti e iter procedurale

Il ricorrente era direttore presso l’Eurostat. A seguito di una relazione di audit interno e delle indagini OLAF sul circuito dei datashop e su un presunto fondo nero, il 19 marzo 2003 il direttore generale dell’OLAF trasmise alle autorità giudiziarie francesi una nota avente ad oggetto fatti di possibile rilievo penale. Successivamente la Commissione presentò denuncia e si costituì parte civile dinanzi ai giudici francesi, mentre l’indagine interna OLAF si chiuse solo il 25 settembre 2003.

Nel corso degli anni seguenti il ricorrente subì procedimenti penali e disciplinari, chiese assistenza ex articolo 24 dello Statuto e, nel 2016, presentò una domanda risarcitoria amministrativa ai sensi dell’articolo 90, paragrafo 1, dello Statuto, poi respinta. Esaurita la fase precontenziosa, adì il Tribunale chiedendo oltre un milione di euro a titolo di danni morali, fisici e materiali.

Normativa rilevante

Il Tribunale richiama anzitutto il regolamento n. 1073/1999 sulle indagini OLAF, in particolare:

• il considerando 10, sul rispetto dei diritti fondamentali e dello Statuto;
• il considerando 13, sulla trasmissione alle autorità giudiziarie nazionali delle informazioni raccolte nelle indagini interne;
• l’articolo 4, paragrafo 5, sulla comunicazione all’istituzione del possibile coinvolgimento di un funzionario, salvo differimento nei casi di segretezza assoluta;
• l’articolo 9, paragrafi 1-4, sulla relazione finale e sul seguito disciplinare e giudiziario;
• l’articolo 10, paragrafo 2, sulla trasmissione alle autorità giudiziarie delle informazioni raccolte in indagini interne.

Richiama inoltre la decisione 1999/396/CE, CECA, Euratom, in particolare l’articolo 4, che disciplina l’informazione del funzionario potenzialmente coinvolto e la possibilità di differimento con consenso del segretario generale della Commissione.

Sul piano dei diritti fondamentali, sono evocati gli articoli 41 e 48 della Carta, l’articolo 6 CEDU e le norme dello Statuto dei funzionari sugli articoli 24, 90 e 91 e sull’allegato IX.

Questioni esaminate dal Tribunale

Il Tribunale affronta tre gruppi di censure:

• la presunta violazione, da parte dell’OLAF, del diritto di difesa e dell’articolo 4 della decisione 1999/396 per mancata informazione e audizione preventiva;
• la presunta violazione, da parte della Commissione, dell’articolo 9, paragrafo 4, del regolamento n. 1073/1999 per essersi costituita parte civile e aver presentato denuncia prima della conclusione dell’indagine OLAF;
• la presunta violazione del principio di buona amministrazione e del dovere di sollecitudine per aver proseguito i procedimenti penali nonostante la mancanza di elementi probatori sufficienti.

Illecito dell’OLAF: mancata informazione e audizione del ricorrente

Il Tribunale ritiene anzitutto applicabile la decisione 1999/396, poiché la trasmissione del 19 marzo 2003 rientrava in un’indagine interna. Interpreta l’articolo 4 conformemente all’articolo 41, paragrafo 2, lettera a), della Carta, nel senso che sussiste un obbligo generale di informazione del funzionario quando emerga la possibilità di un suo coinvolgimento personale, salvo rischio per l’indagine.

Esaminando il contenuto della nota dell’OLAF, il Tribunale osserva che essa conteneva riferimenti a funzionari dell’Eurostat coinvolti nella gestione del presunto fondo nero, menzionava la complicità di funzionari europei e descriveva fatti che, per la posizione gerarchica del ricorrente e il suo ruolo all’Eurostat, rendevano il suo coinvolgimento personale più che probabile. Secondo il Tribunale, il ricorrente avrebbe quindi dovuto essere almeno prontamente informato e, se del caso, sentito prima della trasmissione delle informazioni.

Non essendo dimostrata alcuna concreta esigenza di segretezza assoluta né un rischio di pregiudizio per l’indagine, il differimento previsto dalla decisione 1999/396 non era applicabile. Ne deriva l’accertamento di una violazione dell’articolo 4 della decisione 1999/396 e dei diritti della difesa del ricorrente da parte dell’OLAF.

Illecito della Commissione: costituzione di parte civile e denuncia prematura

Quanto alla Commissione, il Tribunale respinge l’eccezione di irricevibilità fondata sulla mancata corrispondenza tra reclamo e ricorso, ritenendo che la censura fosse sufficientemente connessa alle contestazioni già formulate nella fase precontenziosa.

Nel merito, il Tribunale valorizza l’articolo 9, paragrafo 4, del regolamento n. 1073/1999, che impone alle istituzioni di dare alle indagini interne il seguito richiesto dalle risultanze ottenute, in particolare sul piano giudiziario. Richiama inoltre il fatto che la Commissione, pur consapevole che l’OLAF stava ancora proseguendo le indagini e che i funzionari potenzialmente coinvolti avrebbero dovuto poter essere sentiti, decise comunque il 10 luglio 2003 di presentare denuncia e costituirsi parte civile, senza attendere la relazione finale OLAF del 25 settembre 2003.

Il Tribunale considera che la Commissione avrebbe dovuto attendere la chiusura dell’indagine per poter decidere con cognizione di causa, disponendo dell’insieme degli elementi raccolti dall’OLAF e anche di quelli eventualmente favorevoli alla difesa dei funzionari. Perciò accerta una violazione dell’articolo 9, paragrafo 4, del regolamento n. 1073/1999.

Censura sul proseguimento dei procedimenti giudiziari fino in cassazione

Diversamente, il Tribunale non ravvisa un illecito nel fatto che la Commissione abbia contestato l’ordinanza di archiviazione e poi impugnato sino alla Cour de cassation. Ricorda che il diritto di accesso al giudice e la possibilità di far valere i propri diritti in sede giurisdizionale sono principi fondamentali, per cui solo circostanze del tutto eccezionali possono trasformare l’iniziativa processuale di un’istituzione in un illecito amministrativo.

Nel caso di specie, il ricorrente non prova l’esistenza di tali circostanze eccezionali. Ne consegue il rigetto della censura basata sulla buona amministrazione e sul dovere di sollecitudine.

Danno e nesso causale

Il Tribunale esamina poi congiuntamente danno e nesso di causalità, ricordando che la responsabilità extracontrattuale dell’Unione richiede cumulativamente: illegittimità del comportamento, danno effettivo e nesso causale diretto.

Danno materiale

Le spese legali e di trasferta sostenute dal ricorrente non vengono qualificate come danno materiale risarcibile nel presente giudizio: quelle relative al contenzioso UE sono spese di causa, mentre quelle relative ai giudizi nazionali non possono essere riconosciute in assenza di nesso causale e spettano, in ogni caso, al giudice nazionale secondo il diritto interno. La domanda è quindi respinta.

Danno morale

Il Tribunale riconosce invece un danno morale sotto due profili:

• la lesione dell’onore e della reputazione professionale derivante dalla denuncia e dalla costituzione di parte civile della Commissione prima della chiusura dell’indagine OLAF, che lasciavano intendere la colpevolezza del ricorrente;
• il sentimento di ingiustizia, impotenza e frustrazione causato dall’aver subito la trasmissione delle informazioni da parte dell’OLAF senza essere stato sentito o informato.

Per la terza componente prospettata dal ricorrente, relativa alla perseveranza della Commissione nel contenzioso penale, il Tribunale esclude invece il risarcimento perché manca l’illecito.

Valutando il pregiudizio ex aequo et bono, il Tribunale liquida il danno morale in EUR 62.000.

Danno fisico

Quanto al preteso danno alla salute, il Tribunale rileva che, anche supponendo una correlazione tra il deterioramento dello stato di salute e i procedimenti penali, il ricorrente non dimostra l’illiceità del comportamento della Commissione rispetto alla scelta di impugnare l’archiviazione. Mancando una delle tre condizioni della responsabilità, la domanda è respinta.

Dispositivo

Il Tribunale:

• condanna la Commissione a versare al ricorrente EUR 62.000 a titolo di risarcimento del danno morale;
• respinge il ricorso per il resto;
• condanna la Commissione alle spese.

Principi utili per la pratica

Per il pratico, la sentenza chiarisce che nelle indagini OLAF l’obbligo di informazione del funzionario scatta già quando il suo coinvolgimento personale sia plausibile, non solo quando sia formalmente individuato. Inoltre, le istituzioni non devono anticipare iniziative giudiziarie nei confronti di un funzionario prima di disporre della relazione finale OLAF, se i fatti sono gli stessi oggetto dell’indagine interna e mancano elementi probatori completi. La decisione distingue poi nettamente tra danno morale risarcibile e spese di difesa, e ribadisce che la semplice prosecuzione di azioni giudiziarie, di per sé, non integra illecito se non in circostanze eccezionali.