Sentenza n. 4760/2026 - Napoli, Sezione 6

Esito

La controversia

Il ricorrente aveva presentato una domanda di nulla osta per lavoro subordinato domestico, poi rilasciato nel maggio 2024, la cui efficacia era stata sospesa a seguito della normativa sopravvenuta sui nulla osta relativi a lavoratori provenienti da Paesi ad elevato rischio di domande fraudolente, tra cui il Bangladesh. Dopo la richiesta di conferma del nulla osta e diversi solleciti, la Prefettura comunicava che il procedimento era in attesa del parere dell'Ispettorato Territoriale del Lavoro. Nel marzo 2026 veniva comunicato l'avvio del procedimento di revoca, fondato su rilievi relativi alla mancata indicazione del livello contrattuale, all'assenza di asseverazione e all'insufficienza reddituale. Il ricorrente presentava documentazione integrativa, comprendente l'asseverazione, l'indicazione dell'inquadramento come collaboratore familiare di livello C-Super e la documentazione reddituale propria e del padre convivente, attestante un reddito familiare complessivo superiore alla soglia richiesta. Nonostante la trasmissione della documentazione all'ITL per la rivalutazione, il procedimento non veniva definito con un provvedimento espresso. Sono state dedotte la violazione degli artt. 1 e 2 l. 241/1990, il superamento del termine ragionevole di conclusione, l'eccesso di potere per ingiustizia manifesta e irragionevolezza, la violazione dell'art. 22, commi 5 e 5.01, d.lgs. 286/1998, dell'art. 42 d.l. 73/2022 e dell'art. 97 Cost., nonché l'illegittimità dell'inerzia protrattasi nonostante la produzione della documentazione richiesta. La Prefettura ha eccepito l'inammissibilità e l'improcedibilità del ricorso, ne ha chiesto il rigetto e, in subordine, l'estensione del contraddittorio all'ITL.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso, dichiarando illegittimo il silenzio-inadempimento della Prefettura. Ha ritenuto sussistente l'obbligo di provvedere, poiché la domanda del privato attivava un procedimento amministrativo destinato a concludersi con un provvedimento espresso. Anche assumendo come decorrenza il 7 ottobre 2025, erano trascorsi oltre 290 giorni, ben oltre il termine di 180 giorni individuato dalla giurisprudenza quale limite massimo ragionevole per procedimenti complessi in materia di immigrazione, oltre ai due anni trascorsi dalla domanda originaria. L'introduzione della verifica preventiva dell'ITL non legittima una sospensione sine die del procedimento e l'Amministrazione procedente non può giustificare la propria inerzia con il ritardo dell'organo consultivo. La produzione della documentazione integrativa e la richiesta prefettizia di rivalutazione all'ITL confermavano, inoltre, la necessità di definire il procedimento. La comunicazione di avvio del procedimento di revoca, avente natura interlocutoria, non equivale a un provvedimento finale e non elimina l'obbligo di concludere il procedimento con un atto espresso e motivato. Sono state respinte le eccezioni preliminari: il ricorso era tempestivo e l'ITL non era litisconsorte necessario, poiché l'azione era diretta contro l'inerzia dell'Amministrazione procedente. La Prefettura è stata ordinata di concludere il procedimento entro 30 giorni; in caso di ulteriore inerzia è stato nominato un commissario ad acta, da attivarsi su istanza di parte, con ulteriori 30 giorni per provvedere. Le spese sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 2 l. 241/1990

  Ove il procedimento consegua obbligatoriamente ad un'istanza, la pubblica amministrazione ha il dovere di concluderlo mediante l'adozione di un provvedimento espresso.

  La domanda di conferma del nulla osta faceva sorgere in capo alla Prefettura uno specifico obbligo di provvedere e di definire il procedimento con un atto espresso.

• artt. 31 e 117 c.p.a.

  Costituiscono il fondamento processuale dell'azione avverso il silenzio-inadempimento e consentono al giudice di ordinare all'Amministrazione di provvedere.

• art. 31, comma 2, c.p.a.

  Il ricorso è stato ritenuto proposto entro l'anno dalla scadenza del termine ragionevole di conclusione del procedimento.

• art. 22, commi 5 e 5.01, d.lgs. 286/1998

  La disciplina del nulla osta per lavoro subordinato prevede il termine ordinario di 60 giorni per il rilascio; la previsione non consente comunque all'Amministrazione di mantenere indefinitamente pendente il procedimento di conferma.

• art. 42 d.l. 73/2022, convertito dalla l. 122/2022

  Costituisce una delle basi normative della procedura di nulla osta per lavoro subordinato domestico considerata nel giudizio.

• d.l. 145/2024, convertito dalla l. 187/2024

  L'obbligo di verifica preventiva sui nulla osta già rilasciati non esonera l'Amministrazione dal concludere il procedimento entro un termine definito e non legittima l'inerzia sine die.

• art. 97 Cost.

  I principi di buon andamento e imparzialità impediscono che la complessità procedimentale o il ritardo di un organo consultivo giustifichino una protratta inerzia amministrativa.

• artt. 7 e 8 l. 241/1990

  La comunicazione di avvio del procedimento di revoca ha natura endoprocedimentale e interlocutoria e non sostituisce il provvedimento finale.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Il preavviso di rigetto, al pari della comunicazione di avvio del procedimento di revoca, non equivale alla conclusione espressa del procedimento.

• art. 52, commi 1 e 2, d.lgs. 196/2003

  Ha costituito il presupposto per disporre l'oscuramento delle generalità e degli ulteriori dati identificativi delle parti private.

• art. 9, paragrafo 1, regolamento (UE) 2016/679

  Richiamato, insieme alla disciplina nazionale sulla privacy, a tutela dei diritti e della dignità delle parti private mediante oscuramento dei dati.

Massime di principio

• Quando un procedimento amministrativo è attivato da un'istanza qualificata del privato e l'Amministrazione ha il dovere di pronunciarsi, il protrarsi dell'inerzia oltre un termine ragionevole integra silenzio-inadempimento, accertabile mediante l'azione prevista dagli artt. 31 e 117 c.p.a.
• In materia di immigrazione, anche per procedimenti complessi e in assenza di una diversa disciplina specifica, il termine di 180 giorni può costituire il limite massimo ragionevole oltre il quale l'inerzia dell'Amministrazione è censurabile come silenzio-inadempimento.
• L'introduzione di verifiche preventive o l'attesa del parere di un organo consultivo non legittimano la sospensione sine die del procedimento: l'Amministrazione procedente resta responsabile della conclusione entro un termine definito.
• La comunicazione di avvio di un procedimento di revoca o il preavviso di rigetto sono atti endoprocedimentali e interlocutori; non equivalgono a un provvedimento finale espresso e motivato e non fanno venir meno l'obbligo di provvedere né l'interesse all'azione avverso il silenzio.
• Nel giudizio avverso il silenzio, la legittimazione passiva spetta all'Amministrazione procedente cui è imputabile l'obbligo di concludere il procedimento; l'organo consultivo autore del parere presupposto non deve necessariamente essere chiamato in giudizio quando la domanda mira esclusivamente all'accertamento dell'inerzia e all'ordine di provvedere.

Come è indicizzato