Cassazione Penale, Sentenza n. 7252/2022 del 01/03/2022

Esito

La controversia

I ricorrenti impugnano la conferma della condanna per abuso d'ufficio: si contestano la configurabilità dell'elemento oggettivo e del dolo, la legittimità della delibera comunale n.162/2011 e la corretta applicazione della normativa che vieta assunzioni quando l'incidenza della spesa per il personale sulle spese correnti sia >= 40%. Si deducono errori di interpretazione sul riferimento temporale per il calcolo della percentuale (bilancio anno precedente vs bilancio in corso), omissioni di risposta su specifiche doglianze di appello (delibere, attestazioni finanziarie, certificazioni richieste), responsabilità per emissione di mandati e partecipazione del privato Romagnolo al reato; si eccepisce infine la prescrizione.

La decisione

Per Pino Carmelo e Pino Francesco i ricorsi sono dichiarati inammissibili: la Corte osserva che la motivazione di appello si integra con quella di primo grado, che la norma sul divieto di assunzioni va applicata con riferimento al rendiconto dell'esercizio precedente (ai sensi dell'interpretazione delle Sezioni Riunite della Corte dei Conti), e che le censure risultano generiche o irrilevanti rispetto al quadro probatorio. Per Santi Romagnolo la Corte annulla senza rinvio la sentenza impugnata "perché il reato è estinto per prescrizione" (pur ritenendo infondato il profilo di merito relativo al concorso, resta l'estinzione); le statuizioni civili sono confermate. I due ricorrenti sono condannati alle spese processuali e a versare euro 3.000 alla Cassa delle ammende.

Norme richiamate

• art. 9, comma 9, d.l. 31 maggio 2010, n. 78 (convertito)

  "E' fatto divieto agli enti nei quali l'incidenza delle spese di personale e' pari o superiore al 40% delle spese correnti di procedere ad assunzioni di personale a qualsiasi titolo e con qualsivoglia tipologia contrattuale; i restanti enti possono procedere ad assunzioni di personale nel limite del 20 per cento della spesa corrispondente alle cessazioni dell'anno precedente"

  La Corte ha ritenuto applicabile la disposizione a decorrere dal 10 gennaio 2011 e, conformemente alla giurisprudenza amministrativa (Sezioni Riunite Corte dei Conti), il parametro va calcolato facendo riferimento al rendiconto dell'anno precedente (dato di competenza/impegni), non al bilancio in corso

• comma 7, art. 76 d.l. 25 giugno 2008, n. 112 (richiamato dalla stessa normativa)

  Richiamato come disciplina originaria soggetta alla modifica; la Corte usa il quadro normativo per confermare il divieto di assunzioni in capo ad enti con alta incidenza della spesa per il personale

• art. 19, comma 6, d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165

  Norma sul conferimento di incarichi dirigenziali a personale esterno: può essere usata solo se non esistono professionalità interne idonee; la Corte richiama tale criterio per valutare la possibilità (trascurata) di valorizzare un interno

• art. 323 cod. pen. (abuso d'ufficio)

  Delitto contestato: l'accusa deve dimostrare violazione di norme con dolo. La Corte ritiene comprovata la violazione normativa e il dolo per i fatti, tranne che per le conseguenze di prescrizione in capo a Romagnolo

• Ordinanza Sezioni Riunite Corte dei Conti, 12 maggio 2011

  "Per la verifica del limite della spesa di personale, da raffrontare alla spesa corrente, è necessario far riferimento al dato degli impegni... da desumere dal documento contabile ufficiale del precedente esercizio"

  Decisione interpretativa vincolante per la determinazione dell'indicatore: si deve fare riferimento al rendiconto dell'esercizio precedente (anno 2010 nel caso di specie), principio seguito dalla Corte penale per valutare la illegittimità delle assunzioni

Massime di principio

• Il divieto di nuove assunzioni per enti con incidenza della spesa per il personale >= 40% deve essere verificato con riferimento al rendiconto dell'anno precedente (dato degli impegni), salvo esigenze particolari debitamente documentate
• La semplice coincidenza fra la richiesta di un privato e l'adozione di un provvedimento da parte di un pubblico ufficiale non prova automaticamente il concorso: è necessaria evidenza di collusione, accordo, pressioni o rapporti significativi che dimostrino partecipazione dolosa
• In sede di cassazione, motivi generici, non confrontati con la motivazione di merito o privi di specificità probatoria sono spesso dichiarati inammissibili; il silenzio del giudice di appello su singole doglianze non comporta automaticamente nullità se la decisione complessiva dà risposta alle censure rilevanti
• La prova del dolo nell'abuso d'ufficio può essere desunta da un complesso di elementi (violazioni normative ripetute, forzature procedurali, atteggiamenti ritorsivi verso funzionari che rifiutano di attestare il rispetto delle condizioni finanziarie)
• Le certificazioni finanziarie richieste a funzionari hanno rilievo probatorio: la pressione per ottenere certificazioni favorevoli e le testimonianze che attestano ritorsioni costituiscono elementi rilevanti per dimostrare l'illegittimità dell'atto
• La prescrizione può estinguere il reato anche se la condanna è fondata sul merito; ciò comporta annullamento della condanna penale per estinzione del reato ma non necessariamente delle statuizioni civili che possono essere confermate
• Quando si eleggono strategie difensive basate su questioni tecnico-contabili (es. scelta del dato di riferimento per indici di bilancio), è cruciale produrre interpretazioni normative e documentazione contabile chiara e tempestiva per contrastare l'interpretazione delle amministrazioni pubbliche e della Corte dei Conti