Circolare n. 22 del 11/06/2012

Programmazione gestione della mediazione e del contenzioso tributario – anno 2012

La circolare definisce gli indirizzi operativi per il 2012 in materia di contenzioso tributario, tenendo conto delle più recenti innovazioni normative e organizzative. L’impostazione è chiaramente orientata alla riduzione del contenzioso, al rafforzamento della difesa erariale e a una più efficiente gestione amministrativa e processuale delle controversie.

Quadro generale e finalità

La circolare si colloca in continuità con gli atti di indirizzo e le precedenti circolari in materia di contenzioso, ma sottolinea che il 2012 rappresenta un anno di svolta per l’introduzione della mediazione obbligatoria nelle controversie fino a 20.000 euro, per la definizione delle liti minori e per altre innovazioni operative. Tali novità richiedono un impegno straordinario degli Uffici per garantire un avvio ordinato delle nuove procedure e per orientare l’azione amministrativa verso una gestione più selettiva e consapevole del contenzioso.

L’obiettivo di fondo è duplice: da un lato ridurre il numero delle controversie instaurate o proseguite inutilmente; dall’altro migliorare la qualità della pretesa tributaria e della difesa in giudizio, così da aumentare gli indici di vittoria e contribuire alla tax compliance.

Riduzione del contenzioso e strumenti deflativi

La riduzione del contenzioso è indicata come obiettivo prioritario dell’Agenzia. Per conseguirla, la circolare richiama l’uso sistematico degli strumenti deflativi, che servono sia a prevenire l’instaurazione delle controversie sia a chiuderle senza necessità di prosecuzione giudiziale.

In questo ambito assumono rilievo la mediazione tributaria e la definizione delle liti minori. La circolare insiste sul fatto che le esperienze maturate nei procedimenti di mediazione e in giudizio devono essere utilizzate per migliorare la legittimità e la fondatezza degli atti impugnabili, così da elevare gli standard interni di qualità.

Per la definizione delle liti minori, la circolare descrive un insieme articolato di attività straordinarie a carico degli Uffici legali nel corso del 2012. Gli adempimenti comprendono:

• lavorazione e liquidazione delle domande di definizione;
• sospensione della riscossione e gestione degli sgravi conseguenti;
• predisposizione e trasmissione alle Commissioni tributarie e alla Corte di cassazione degli elenchi delle controversie oggetto di domanda, da completare entro il 30 giugno 2012;
• comunicazioni ai contribuenti relative agli errori scusabili;
• predisposizione, notifica e deposito dei dinieghi, da completare entro il 30 settembre 2012;
• predisposizione e deposito delle comunicazioni di regolarità con richiesta di estinzione del giudizio per cessazione della materia del contendere, entro il 30 settembre 2012;
• esame dei provvedimenti giurisdizionali di estinzione.

La circolare evidenzia che il corretto svolgimento di queste attività consente di chiudere numerosi contenziosi e di evitare controversie ulteriori sulla corretta applicazione della definizione.

Rafforzamento della pretesa tributaria e delle difese in giudizio

L’Atto di indirizzo 2012-2014 richiede alle Agenzie fiscali di rafforzare la difesa in giudizio, soprattutto nelle controversie di maggiore rilievo giuridico ed economico. La circolare traduce questo principio in una serie di comportamenti operativi che devono essere adottati dagli Uffici.

Tra gli strumenti indicati vi sono:

• la tempestiva conclusione dei procedimenti di mediazione con un atto che consenta la giusta imposizione ed eviti la soccombenza;
• la valutazione preventiva del rating di sostenibilità delle controversie non soggette a mediazione, prima della redazione delle controdeduzioni in primo grado;
• l’esame della possibilità di autotutela o conciliazione giudiziale, totale o parziale;
• il ricorso all’autotutela quando ne ricorrano i presupposti, evitando resistenze in giudizio prive di fondamento;
• l’esperimento della conciliazione giudiziale quando appaia possibile e probabile;
• l’applicazione sistematica delle direttive di abbandono;
• una valutazione attenta delle probabilità di accoglimento dell’appello o del ricorso per cassazione.

Il messaggio di fondo è che la difesa dell’Agenzia non deve essere automatica, ma selettiva e basata su una rigorosa analisi della sostenibilità della pretesa.

Riduzione della durata dei giudizi

La circolare richiama anche l’art. 37 del D.L. n. 98/2011, che ha introdotto disposizioni per l’efficienza del sistema giudiziario e la celere definizione delle controversie. In questa prospettiva, la programmazione dell’Agenzia si raccorda con quella delle Commissioni tributarie al fine di ridurre l’arretrato e i tempi medi dei giudizi.

La durata eccessiva dei processi è considerata dannosa per gli interessi erariali, perché ritarda e complica la riscossione dei tributi accertati. Per le specifiche iniziative da svolgere sul punto, la circolare rinvia alla direttiva 23 marzo 2012, n. 24.

Novità organizzative e procedurali

La circolare segnala tre principali innovazioni operative.

Assistenza nelle transazioni fiscali

In base al provvedimento del Direttore dell’Agenzia del 29 marzo 2012, gli Uffici legali devono prestare al Direttore l’assistenza legale necessaria per i rapporti con l’Avvocatura dello Stato e per gli adempimenti processuali relativi alla transazione fiscale, pur restando ferma l’attribuzione della materia alle strutture competenti in materia di riscossione.

Accertamento esecutivo

L’art. 29 del D.L. n. 78/2010, applicabile ai periodi d’imposta 2007 e successivi, ha introdotto l’avviso di accertamento esecutivo per imposte dirette, IRAP e IVA, con intimazione di pagamento diretto entro 60 giorni e senza necessità di cartella di pagamento. La circolare segnala che ciò comporta nuovi adempimenti per gli Uffici legali, in particolare nella predisposizione dell’intimazione di pagamento in esecuzione di sentenze e nei casi di omesso versamento di rate successive alla prima dovute in mediazione o conciliazione giudiziale.

Processo tributario telematico e PEC

È richiamato il decreto direttoriale che abilita le Segreterie delle Commissioni tributarie provinciali e regionali a inviare tramite PEC le comunicazioni relative alla fissazione dell’udienza e al deposito del dispositivo. La novità, inizialmente limitata a Friuli Venezia Giulia e Umbria dal 15 maggio 2012 per ricorsi notificati dal 7 luglio 2011, rappresenta il primo passo verso il processo tributario telematico, con possibile avvio sperimentale già nel 2012. Gli Uffici devono quindi organizzarsi per utilizzare correttamente la PEC e gestire le conseguenti implicazioni operative.

Budget di produzione e obiettivi per il 2012

La circolare conferma gli obiettivi di budget già previsti per il 2011 e introduce un nuovo indicatore, "Esame istanze di mediazione", per monitorare il lavoro sugli istituti deflativi. Inoltre, in coerenza con la Convenzione triennale 2011-2013, viene elevata da 5.000 a 10.000 euro la soglia di valore delle controversie che richiedono la partecipazione dell’Agenzia alle udienze pubbliche delle Commissioni tributarie provinciali e regionali.

Gli obiettivi di budget assegnati per il 2012 in materia di contenzioso sono i seguenti:

• esame delle istanze di mediazione notificate dal 2 aprile 2012: 90%;
• costituzioni in giudizio in CTP sui ricorsi notificati dal 1° novembre 2011 al 31 ottobre 2012: 98%;
• costituzioni in giudizio in CTR sugli appelli notificati nello stesso periodo: 98%;
• partecipazione alle udienze pubbliche in CTP e CTR per controversie di valore almeno pari a 10.000 euro: 98%;
• indice di vittoria numerico: obiettivo di qualità, con target assegnati alle Direzioni regionali;
• indice di vittoria per valore: obiettivo di qualità, con target assegnati alle Direzioni regionali.

La circolare precisa che gli indicatori soglia misurano attività obbligatorie e non devono scendere sotto livelli considerati di allarme, generalmente non inferiori al 98%.

Esame delle istanze di mediazione

Il nuovo indicatore di budget misura la capacità degli Uffici di esaminare tempestivamente le istanze di mediazione, da concludere entro 90 giorni dalla proposizione. La tempestività è valutata dalla data di ricezione dell’istanza da parte dell’Ufficio e la conclusione del procedimento rileva, a seconda dell’esito, con:

• la sottoscrizione dell’accordo di mediazione, in caso di accordo;
• la notifica o comunicazione dell’atto di accoglimento o di diniego, in caso di esito diverso.

La circolare precisa che non si applica la sospensione feriale dal 1° agosto al 15 settembre, poiché il procedimento di mediazione ha natura amministrativa e non processuale. Non vengono considerate, ai fini dell’indicatore, le istanze improponibili.

Indicatori di azione e gestione del sistema informativo

Accanto agli obiettivi di budget, la programmazione 2012 prevede diversi indicatori di azione, tutti qualificati come soglia. Essi riguardano in particolare:

• costituzioni in giudizio tempestive in CTP e CTR;
• partecipazione alle udienze in Commissione tributaria centrale;
• invio nei termini delle richieste di ricorso per cassazione e di controricorso all’Avvocatura generale dello Stato;
• acquisizione tempestiva al sistema informativo dei ricorsi, delle decisioni, dei decreti ex art. 27 del d.lgs. n. 546/1992 e degli atti di acquiescenza;
• esecuzione dell’iscrizione a ruolo entro 120 giorni nei casi previsti;
• acquisizione della "Situazione resa definitiva" entro 150 giorni dalla conclusione definitiva del giudizio.

La circolare sottolinea che l’aggiornamento costante della base informativa del contenzioso è essenziale per la programmazione, il monitoraggio e l’analisi dei risultati.

Commissione tributaria centrale e iscrizione a ruolo

L’indicatore relativo alla partecipazione alle udienze in Commissione tributaria centrale è riformulato in modo coerente con quello delle udienze in CTP e CTR. La soglia del 98% riguarda le controversie di valore pari o superiore a 10.000 euro, comprese quelle di valore indeterminato.

Per l’iscrizione a ruolo entro 120 giorni, la circolare precisa che il termine decorre dal verificarsi del presupposto rilevante, che può essere, a titolo esemplificativo:

• la notifica del ricorso del contribuente in CTP;
• il ricevimento del dispositivo della decisione favorevole o parzialmente favorevole;
• il passaggio in giudicato della pronuncia favorevole o parzialmente favorevole.

Non rientrano nel calcolo gli accertamenti esecutivi, per i quali non si procede all’iscrizione a ruolo ma, se del caso, all’affidamento del carico all’Agente della riscossione.

Organo consultivo interno e organizzazione delle strutture

L’Organo consultivo interno è istituito presso ciascuna Direzione provinciale con funzioni consultive e di supporto. Deve essere convocato per le decisioni più delicate sul rating di sostenibilità delle controversie e per esprimere pareri in sede istruttoria sulle istanze di mediazione.

A seguito della nuova organizzazione degli Uffici legali, la circolare chiarisce che le funzioni di raccordo tra contenzioso e predisposizione degli atti impugnati, già svolte dall’OCI, rientrano ora nelle attribuzioni del Direttore provinciale, che le esercita mediante disposizioni di servizio e tramite la diffusione delle esperienze maturate nel contenzioso.

Progetto "Qualità del contenzioso tributario"

La circolare conferma la prosecuzione del progetto "Qualità del contenzioso tributario", avviato il 1° aprile 2008, il cui obiettivo è incrementare gli esiti favorevoli nelle controversie di maggior valore economico. Le Direzioni regionali sono chiamate a svolgere un controllo mirato e preventivo sulla correttezza e tempestività degli adempimenti processuali e sulla qualità degli atti difensivi, su un campione significativo di controversie.

Funzioni di indirizzo, assistenza e controllo delle Direzioni regionali

Le Direzioni regionali sono qualificate come presidio essenziale di conoscenza e di corretta gestione del contenzioso tributario. Devono quindi svolgere funzioni di indirizzo, coordinamento, assistenza e controllo, facendo riferimento alla direttiva 1° aprile 2011, n. 41, che disciplina in modo sistematico tali competenze.

In concreto, le Direzioni regionali devono:

• sensibilizzare gli Uffici sull’importanza dell’acquisizione e dell’aggiornamento dei dati nel sistema informativo;
• monitorare i risultati e comunicare tempestivamente gli scostamenti rispetto agli obiettivi, con le cause e le misure adottate;
• dare puntuale attuazione agli indirizzi contenuti nella circolare;
• collaborare con la struttura centrale per l’elaborazione e la sperimentazione delle iniziative, soprattutto sul versante informatico.

La circolare conclude precisando che resta valida anche oltre il 2012 fino a modifica o sostituzione, e che le Direzioni regionali devono vigilare affinché le istruzioni siano osservate dalle Direzioni provinciali dipendenti.