Cassazione Civile, Sentenza n. 3981/2023 del 09/02/2023

Esito

La controversia

Il ricorrente impugnava i licenziamenti disciplinari intimati il 4.8.2017 e il 22.11.2017 per plurimi addebiti relativi all'esercizio delle sue funzioni dirigenziali: inerzia su pratica di lottizzazione e permesso a costruire, emissione di determine con affidamenti e gare prima della copertura finanziaria e prima della stipula delle convenzioni, violazione del principio di rotazione negli affidamenti, autonoma nomina a RUP di 60 procedimenti alla vigilia di rotazione, omissione nel riaccertamento straordinario dei residui e mancato recupero di circa 7,6 milioni anticipati dal Comune. Chiedeva reintegra e risarcimento per la presunta illegittimità dei licenziamenti.

La decisione

La Corte di cassazione ha rigettato il ricorso principale e dichiarato assorbito il ricorso incidentale. Ha confermato la decisione della Corte d'appello che aveva ritenuto legittimi i licenziamenti: le contestazioni disciplinari erano tempestive e documentate; non è stata provata una situazione di grave inimicizia o conflitto di interessi che inficiasse il procedimento; le condotte contestate erano gravi e idonee a ledere il vincolo fiduciario proprio del rapporto dirigenziale, giustificando la sanzione espulsiva. Il ricorrente è stato condannato alle spese di giudizio di legittimità (euro 5.000,00 per compensi professionali oltre oneri).

Norme richiamate

• art. 360 cod. proc. civ. (motivi di cassazione)

  Utilizzato come criterio per valutare le censure di diritto proposte in cassazione: la Corte ha dichiarato inammissibili molte doglianze che in realtà miravano a una rivalutazione dei fatti (error in iudicando) piuttosto che a una violazione normativa in senso proprio

• art. 7 legge n. 300/1970 (Statuto dei Lavoratori)

  Richiamato in relazione al principio di immutabilità della contestazione disciplinare: la Corte ha ritenuto che il ricorrente non avesse fornito gli elementi (testo della lettera di licenziamento) per dimostrare una violazione di tale principio

• C.C.N.L. Dirigenti Enti Locali (22.02.2010) art. 5

  Il dirigente conforma la sua condotta al dovere costituzionale di servire la Repubblica con impegno e responsabilità e di rispettare i principi di buon andamento, imparzialità e trasparenza dell'attività amministrativa nonché quelli di leale collaborazione, di diligenza e fedeltà di cui agli artt. 2104 e 2105 del codice civile, anteponendo il rispetto della legge e l'interesse pubblico agli interessi privati propri ed altrui

  La Corte ha utilizzato gli obblighi descritti come parametro per valutare la gravità delle condotte del dirigente

• C.C.N.L. Dirigenti Enti Locali (22.02.2010) art. 6

  Le violazioni, da parte dei dirigenti, degli obblighi disciplinati nell'art. 5, secondo la gravita dell'infrazione ed in relazione a quanto previsto nell'art. 7, previo procedimento disciplinare, danno luogo all'applicazione delle seguenti sanzioni: a) Sanzione pecuniaria da un minimo di € 200,00 ad un massimo di € 500,00; b) Sospensione dal servizio con privazione della retribuzione, secondo le previsioni dell'art.7; c) Licenziamento con preavviso; d) Licenziamento senza preavviso

  La Corte ha ritenuto compatibile l'applicazione della sanzione espulsiva con il CCNL ove ricorra un grave venir meno del vincolo fiduciario, non essendo sempre obbligatoria l'applicazione delle sanzioni conservative

• C.C.N.L. Dirigenti Enti Locali (22.02.2010) art. 7

  Richiamato in relazione ai criteri di gradualità e proporzionalità della sanzione: la Corte ha ritenuto che l'analisi di proporzionalità effettuata dal giudice di merito fosse adeguata

• art. 21 d.lgs. n.165/2001

  La Corte ha distinto la responsabilità disciplinare dall'eventuale responsabilità dirigenziale ex art.21, affermando che gli obblighi di comportamento restano autonomi rispetto ad altre responsabilità

• art. 55-bis d.lgs. n.165/2001

  Richiamato in tema di termini per la trasmissione e contestazione degli illeciti disciplinari: la Corte ha ribadito che il ritardo nella trasmissione al responsabile dell'U.P.D. non determina di per sé l'illegittimità della sanzione, salvo che non sia tale da pregiudicare il diritto di difesa

• art. 55-quater d.lgs. n.165/2001

  Citiato insieme alla disciplina dei licenziamenti dirigenziali; la Corte ha ritenuto che nulla ostasse all'applicazione delle norme sul licenziamento per giusta causa/giustificato motivo ove ne ricorrano i presupposti

• art. 20, comma 6, DPR n. 380/2001

  "Il provvedimento finale, che lo sportello unico provvede a notificare all'interessato, è adottato dal dirigente o dal responsabile dell'ufficio, entro il termine di trenta giorni dalla proposta di cui al comma 3"

  La Corte ha ritenuto che alcune omissioni contestate al dirigente (mancata adozione del provvedimento finale) fossero di sua specifica competenza e potevano integrare colpa disciplinare

• art. 31, comma 8, d.lgs. n. 50/2016 (codice appalti)

  Esaminato in relazione agli affidamenti "sotto soglia": la Corte ha considerato le contestazioni relative alla violazione del principio di rotazione e agli affidamenti ripetuti adeguatamente accertate dal giudice di merito

• art. 36 d.lgs. n. 50/2016

  Richiamato in relazione ai requisiti del RUP e alla necessità di una figura tecnica competente: la Corte ha ritenuto che il Comune non dimostrasse la presenza di una figura tecnica cui far ricondurre le competenze

• artt. 183 comma 7 e 191 d.lgs. n.267/2000 (TUEL)

  Citate nella prospettazione del ricorrente sulle determine e la copertura finanziaria; la Corte ha ritenuto che le determine contestate fossero atti di conferimento sostanziale di incarico e non meri atti endo-procedimentali

• art. 6-bis legge n. 241/1990 e artt. 3 e 7 DPR n. 62/2013 (anticorruzione e conflitto di interessi)

  Richiamati dalla difesa del ricorrente per contestare la legittimità del procedimento per conflitto di interessi; la Corte ha ritenuto tali censure generiche e non provate, escludendo l'esistenza di un conflitto o di una "grave inimicizia" tale da invalidare il procedimento

• Orientamenti ANAC n. 95 del 7.10.2014 e n. 11/2015

  Citati in ordine alla disciplina anticorruzione e rotazione; la Corte non ha ritenuto che l'interpretazione degli orientamenti consentisse di annullare le contestazioni disciplinari accertate

• art. 2106 c.c.

  Riferito come criterio per la congruità della sanzione disciplinare: la Corte ha ritenuto la sanzione espulsiva congrua rispetto alla gravita degli addebiti

• art. 2119 c.c.

  La Corte d'appello ha utilizzato la scala valoriale del contratto collettivo per dare contenuto alla clausola generale dell'art. 2119 in tema di giustificato motivo soggettivo e giusta causa nel rapporto dirigenziale

• art. 112 cod. proc. civ.

  Menziionato dal ricorrente per censurare omissioni della corte territoriale; la Corte di cassazione ha ritenuto la censura inammissibile e che la Corte d'appello avesse adeguatamente motivato l'inammissibilità delle doglianze sul secondo licenziamento

Massime di principio

• In sede di cassazione non sono ammesse doglianze che mirino a una rivalutazione dei fatti: le censure devono evidenziare violazioni di legge o vizi di motivazione, non un diverso apprezzamento delle prove
• Il conflitto di interessi o la "grave inimicizia" che impongano la ricusazione del responsabile del procedimento disciplinare richiedono elementi chiari e non si desumono automaticamente dalla mera esistenza di denunce o querele tra le parti
• Il ritardo nella trasmissione degli atti al responsabile dell'U.P.D. non annulla automaticamente la validità della contestazione disciplinare; l'illegittimità sorge solo se il ritardo ha pregiudicato concreti diritti di difesa
• Per i dirigenti pubblici, la sanzione espulsiva può essere legittima se le condotte accertate compromettono il vincolo fiduciario essenziale del rapporto dirigenziale; il principio di gradualità non esclude la possibilità del licenziamento nei casi di gravissima violazione
• Atti amministrativi che appaiono stilisticamente "preparatori" possono essere valutati come atti di effettivo conferimento di incarico se dalle risultanze emerge che hanno prodotto effetti concreti (es. esecuzione di lavori comunicata dall'affidatario)
• La nomina autonoma e preventiva a RUP da parte di un dirigente alla vigilia di rotazione può integrare profili di illiceità se mira a eludere l'effetto della rotazione e non trova copertura normativa o organizzativa
• Nel proporre motivi di cassazione il ricorrente deve rispettare il principio di autosufficienza allegando testi rilevanti (es. lettera di licenziamento) quando la censura riguarda la conformità formale o contenutistica degli atti impugnati
• Questioni legate alla violazione delle regole sugli appalti (rotazione, affidamenti sotto soglia) devono essere prospettate e dedotte nel corso dei gradi di merito per non essere precluse in cassazione