Sentenza n. 2830/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

La controversia riguardava l'annullamento d'ufficio, da parte del GSE, di nove richieste di verifica e certificazione dei risparmi energetici, tra cui quella riferita alla società appellante, la conseguente richiesta di restituzione dei titoli di efficienza energetica, nonché gli atti di avvio del procedimento e i chiarimenti operativi e FAQ pubblicati dal Gestore. Dopo la presentazione di ricorsi straordinari distinti, successivamente trasposti davanti al TAR, la società aveva proposto motivi aggiunti in relazione alla normativa sopravvenuta e aveva chiesto la riunione dei procedimenti. Il TAR aveva dichiarato improcedibile il ricorso introduttivo per sopravvenuta carenza di interesse, ritenendo sostituito il provvedimento originario dal successivo provvedimento di rigetto dell'istanza di riesame, e aveva dichiarato inammissibili i motivi aggiunti. In appello la società ha dedotto, quale unico motivo, la violazione degli artt. 43 e 70 c.p.a., dei principi di economia processuale e concentrazione dei giudizi e degli artt. 3, 24, 101, 104, 111 e 113 Cost., sostenendo che il TAR avrebbe dovuto riunire i ricorsi, relativi alla medesima vicenda procedimentale e a provvedimenti connessi. La mancata riunione avrebbe inoltre determinato una moltiplicazione delle condanne alle spese, ritenuta lesiva del diritto di difesa. L'appellante ha chiesto la riforma della sentenza limitatamente alle spese, la compensazione delle spese e la trattazione congiunta degli appelli connessi.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha preliminarmente respinto la richiesta di riunione dell'appello con gli altri gravami, rilevando che si trattava di impugnazioni avverso sentenze distinte, derivanti da ricorsi separati volontariamente proposti in primo grado. Nel merito ha respinto l'appello. Ha affermato che la riunione di ricorsi connessi prevista dall'art. 70 c.p.a. costituisce una facoltà discrezionale e meramente ordinatoria del giudice, non soggetta, di regola, a obbligo di motivazione né a sindacato in appello, salvo il caso di abnormità o di rapporto di pregiudizialità così stretto da impedire la decisione separata; unica ulteriore eccezione è quella della proposizione della medesima domanda con due ricorsi distinti davanti allo stesso giudice. L'art. 43, comma 3, c.p.a. non impone la riunione per il solo fatto che più domande siano fondate su atti o fatti analoghi: nel caso concreto le diverse RVC, i relativi procedimenti di annullamento e le domande giudiziali restavano distinti, senza vincolo di pregiudizialità. La scelta di proporre ricorsi separati era inoltre riconducibile alla stessa appellante, che aveva autonomamente frazionato l'impugnazione di un atto a contenuto plurimo. Anche la disciplina dei motivi aggiunti impropri non comportava una riunione obbligatoria né determinava nullità per la mancata riunione, salvo l'ipotesi di pregiudizialità. Quanto alle spese, il giudice dispone di ampia discrezionalità, incontrando il solo limite del divieto di condannare la parte vittoriosa o di adottare statuizioni abnormi, manifestamente irrazionali o illogiche. Poiché nel caso concreto era stato applicato il principio della soccombenza, non era necessaria una motivazione specifica. L'appellante è stata condannata al pagamento di 3.500 euro, oltre spese generali e accessori, in favore del GSE; nulla è stato disposto quanto alle parti non costituite.

Norme richiamate

• art. 43, comma 3, c.p.a.

  nel testo della decisione non è riportata una citazione testuale della disposizione

  La disposizione non impone in via generale la riunione delle domande connesse; la sua applicazione va coordinata con l'art. 70 c.p.a. e presuppone la medesimezza del fatto concreto e del titolo posto a fondamento della tutela. Non ricorre quando le domande riguardano posizioni soggettive o atti distinti, pur inseriti in una vicenda procedimentale analoga.

• art. 70 c.p.a.

  nel processo amministrativo la riunione dei ricorsi connessi attiene ad una scelta facoltativa e discrezionale del giudice

  La riunione dei ricorsi connessi è una misura organizzativa e meramente ordinatoria, rimessa alla valutazione di opportunità del giudice per ragioni di economia processuale. È normalmente insindacabile in appello, salvo abnormità, proposizione della medesima domanda con ricorsi distinti davanti allo stesso giudice o un rapporto di pregiudizialità incompatibile con la decisione separata.

• art. 35, comma 1, lett. c), c.p.a.

  sopravvenuta carenza d’interesse

  È richiamato dal TAR quale fondamento della declaratoria di improcedibilità del ricorso originario, in ragione della sostituzione del provvedimento impugnato con un successivo provvedimento emesso all'esito del riesame.

• art. 1, comma 1, l. 241/1990

  economicità e di efficacia

  Il giudice richiama i principi di economicità ed efficacia per qualificare astrattamente come legittima la concentrazione, in un unico atto a contenuto plurimo, di determinazioni amministrative strettamente interconnesse.

• art. 26, comma 1, c.p.a.

  nel testo della decisione non è riportata una citazione testuale della disposizione

  È richiamato quale base per la condanna alle spese del giudizio d'appello, liquidate secondo i parametri forensi applicabili.

• artt. 24, 101, 104, 111 e 113 Cost.

  nel testo della decisione non sono riportate citazioni testuali

  Sono stati invocati dall'appellante a tutela del diritto di difesa e del giusto processo, ma il Consiglio di Stato ha escluso che la mancata riunione dei procedimenti ne determinasse la violazione.

• art. 8 e seguenti d.P.R. 1199/1971

  nel testo della decisione non è riportata una citazione testuale delle disposizioni

  Sono richiamati per qualificare i ricorsi straordinari al Presidente della Repubblica originariamente proposti dalla società e successivamente trasposti davanti al TAR a seguito dell'opposizione del GSE.

Massime di principio

• Nel processo amministrativo la riunione di ricorsi connessi prevista dall'art. 70 c.p.a. è una facoltà discrezionale e una misura organizzativa del giudice, normalmente non soggetta a obbligo di motivazione né a sindacato in appello.
• La mancata riunione di ricorsi connessi è sindacabile soltanto in situazioni eccezionali, quali l'abnormità della scelta, la proposizione della medesima domanda con ricorsi distinti davanti allo stesso giudice o l'esistenza di un rapporto di pregiudizialità così stretto da impedire la decisione separata.
• L'art. 43, comma 3, c.p.a. non rende obbligatoria la riunione per il solo fatto che più domande siano fondate su atti o fatti analoghi; la necessità della riunione richiede la medesimezza del fatto concreto e del titolo della tutela, non la mera appartenenza a una vicenda procedimentale unitaria.
• La scelta del ricorrente di frazionare volontariamente l'impugnazione di un atto a contenuto plurimo in più ricorsi impedisce, in assenza di una situazione di pregiudizialità necessaria, di censurare in appello la successiva decisione del giudice di primo grado di trattare separatamente i procedimenti.
• La possibilità di proporre motivi aggiunti impropri, anziché un ricorso separato contro un atto sopravvenuto, costituisce un'alternativa ispirata a concentrazione ed economia processuale, ma la mancata riunione dei procedimenti separati non determina di per sé nullità, salvo un rapporto di pregiudizialità.
• Nella regolazione delle spese il giudice dispone di ampia discrezionalità; quando applica il principio della soccombenza non è necessaria una motivazione specifica, salvo che condanni la parte vittoriosa o adotti una statuizione abnorme, manifestamente irrazionale o illogica.

Come è indicizzato