Ordinanza n. 758/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

Markas ha impugnato l’aggiudicazione del lotto 2 di una procedura aperta per servizi sanitari e di trasporto interno, disposta in favore di Dussmann Service. In primo grado aveva dedotto, da un lato, la violazione dell’art. 80, comma 4, d.lgs. 50/2016, sostenendo che Dussmann fosse priva del requisito di regolarità fiscale e avesse omesso di dichiarare un debito derivante dal mancato o tardivo pagamento del contributo unificato e delle relative sanzioni; dall’altro, la violazione dell’art. 97 d.lgs. 50/2016 per incongruità dell’offerta quanto ai costi della manodopera. Il TAR aveva ritenuto sufficiente la certificazione dell’Agenzia delle Entrate, attestante l’assenza di violazioni fiscali definitivamente accertate, e aveva considerato non mendace la dichiarazione dell’aggiudicataria; aveva inoltre dichiarato tardiva la censura sui costi della manodopera. In appello Markas ha sostenuto che il debito, pari inizialmente a circa 27.000 euro e definitivamente estinto solo il 29 giugno 2022, fosse già esistente alla data del bando e dell’offerta e superasse la soglia di 5.000 euro prevista dall’art. 80, comma 4, d.lgs. 50/2016. Ha contestato l’idoneità delle certificazioni dell’Agenzia delle Entrate a coprire debiti relativi al contributo unificato, gestiti dall’ufficio giudiziario, nonché la reticenza dell’aggiudicataria. Dussmann ha sostenuto che il contributo unificato e le relative sanzioni non rientrassero nella causa di esclusione, che l’invito al pagamento non costituisse accertamento definitivo, che il debito fosse stato comunque pagato e che l’esclusione automatica fosse sproporzionata. Ha inoltre dedotto il contrasto con il diritto dell’Unione della soglia fissa di 5.000 euro e della preclusione del self-cleaning dopo la scadenza del termine per presentare l’offerta.

La decisione

Il Consiglio di Stato non ha definito l’appello nel merito. Ha ritenuto rilevanti e non già risolte dalla giurisprudenza della Corte di giustizia tre questioni pregiudiziali. Primo, ha chiesto se il diritto dell’Unione osti a interpretare l’art. 80, comma 4, d.lgs. 50/2016 nel senso di ricomprendere tra le cause di esclusione automatica anche il mancato o tardivo pagamento del contributo unificato e delle relative sanzioni. Il Collegio ha osservato che il contributo unificato ha natura tributaria e che le sanzioni sono obbligazioni accessorie, ma ha rimesso alla Corte la verifica della compatibilità unionale di tale estensione. Ha invece ritenuto non fondati i dubbi sulle modalità nazionali di accertamento: la certificazione dell’Agenzia delle Entrate riguarda i tributi da essa amministrati e non il contributo unificato, la cui gestione spetta all’ufficio giudiziario competente; l’invito al pagamento è stato ritenuto atto di accertamento della pretesa tributaria e della sanzione, rimasto inoppugnato, relativo a un’obbligazione certa, scaduta ed esigibile. Secondo, ha rimesso alla Corte la questione se sia compatibile con gli artt. 18 e 57 della direttiva 2014/24/UE, con l’art. 5 TUE e con i principi di ragionevolezza e proporzionalità una disciplina nazionale che imponga l’esclusione automatica per un debito fiscale superiore alla soglia fissa di 5.000 euro, senza parametrazione al valore dell’appalto e senza valutazione concreta dell’incidenza del debito sull’affidabilità e solvibilità dell’operatore. Il Collegio ha espresso dubbi sulla proporzionalità dell’automatismo, evidenziando che un debito di 18.000 euro avrebbe determinato l’esclusione da un appalto del valore di circa 9,5 milioni di euro, mentre l’art. 48-bis d.P.R. 602/1973, cui la soglia è riferita, persegue una diversa funzione esattiva. Terzo, ha rimesso alla Corte la questione se sia compatibile con l’art. 57, paragrafo 2, della direttiva 2014/24/UE la norma nazionale che consente il pagamento, l’estinzione o l’impegno vincolante solo se perfezionati prima della scadenza del termine per la presentazione dell’offerta, escludendo quindi la regolarizzazione intervenuta successivamente ma prima dell’aggiudicazione. Il giudizio è stato sospeso ai sensi dell’art. 79 c.p.a. fino alla pronuncia della Corte di giustizia; ogni decisione sull’appello e sulle spese è stata riservata.

Norme richiamate

• art. 80, comma 4, d.lgs. 50/2016

  Un operatore economico è escluso dalla partecipazione a una procedura d'appalto se ha commesso violazioni gravi, definitivamente accertate, rispetto agli obblighi relativi al pagamento delle imposte e tasse o dei contributi previdenziali

  La disposizione costituisce la disciplina nazionale della causa di esclusione per violazioni fiscali gravi e definitivamente accertate, con soglia di gravità individuata mediante rinvio all’art. 48-bis d.P.R. 602/1973 e con una limitazione temporale al self-cleaning.

• art. 48-bis d.P.R. 602/1973

  prima di effettuare ... il pagamento di un importo superiore a cinquemila euro, verificano ... se il beneficiario è inadempiente ... per un ammontare complessivo pari almeno a tale importo

  La soglia di 5.000 euro, prevista per il meccanismo di verifica e riscossione nei pagamenti pubblici, è utilizzata dall’art. 80, comma 4, come parametro della gravità delle violazioni fiscali definitivamente accertate; il Consiglio di Stato dubita che tale trasposizione automatica sia proporzionata nel settore degli appalti.

• art. 57, paragrafo 2, direttiva 2014/24/UE

  Il presente paragrafo non è più applicabile quando l’operatore economico ha ottemperato ai suoi obblighi pagando o impegnandosi in modo vincolante a pagare le imposte o i contributi previdenziali dovuti, compresi eventuali interessi o multe

  La norma europea prevede il venir meno della causa di esclusione dopo l’adempimento o l’impegno vincolante, senza stabilire espressamente il termine entro cui tale regolarizzazione debba intervenire; è stata rimessa alla Corte la compatibilità della preclusione nazionale fissata alla scadenza del termine per presentare l’offerta.

• art. 57, paragrafo 3, direttiva 2014/24/UE

  Gli Stati membri possono inoltre prevedere una deroga alle esclusioni obbligatorie ... qualora non siano stati pagati solo piccoli importi di imposte o contributi previdenziali

  La disposizione consente deroghe alle esclusioni obbligatorie per ipotesi chiaramente sproporzionate e piccoli importi; il Collegio dubita che una soglia fissa e invariabile di 5.000 euro, non rapportata al valore dell’appalto, sia compatibile con tale principio.

• art. 18, paragrafo 1, direttiva 2014/24/UE

  È richiamato quale parametro unionale, insieme ai principi di proporzionalità, trasparenza e parità di trattamento, per valutare la disciplina nazionale delle cause di esclusione.

• art. 5 TUE

  È richiamato quale fondamento del principio di proporzionalità dell’azione dell’Unione e degli Stati membri nell’attuazione del diritto unionale.

• art. 86, commi 1 e 2, lett. b), d.lgs. 50/2016

  È richiamato per individuare la documentazione idonea a comprovare i requisiti di regolarità fiscale; la certificazione dell’Agenzia delle Entrate non copre il contributo unificato gestito da altra amministrazione.

• art. 247 d.P.R. 115/2002

  l'ufficio incaricato della gestione delle attività connesse alla riscossione è quello presso il magistrato dove è depositato l'atto cui si collega il pagamento o l'integrazione del contributo unificato

  Individua l’ufficio giudiziario competente per la gestione e riscossione del contributo unificato, distinguendolo dall’Agenzia delle Entrate.

• art. 248 d.P.R. 115/2002

  l'ufficio notifica alla parte ... l'invito al pagamento dell'importo dovuto ... con espressa avvertenza che si procederà ad iscrizione a ruolo ... e all'irrogazione della sanzione

  L’invito al pagamento è stato qualificato dal Collegio come atto di accertamento della pretesa tributaria e di applicazione della sanzione, ove non impugnato.

• art. 13, comma 6-bis, d.P.R. 115/2002

  La previsione relativa alla rifusione del contributo unificato da parte della parte soccombente non modifica la soggettività passiva del rapporto tributario, che resta in capo alla parte che ha introdotto il giudizio, eventualmente in solido con gli altri componenti del raggruppamento.

• art. 14, comma 1, d.P.R. 115/2002

  la parte che deposita il ricorso introduttivo ... è tenuta al pagamento contestuale del contributo unificato

  È utilizzato per affermare che l’obbligazione tributaria grava sulla parte che deposita l’atto introduttivo, indipendentemente dalla successiva riallocazione economica del costo in base alla soccombenza.

• art. 79 c.p.a.

  Costituisce la base normativa della sospensione del giudizio interno nelle more della pronuncia pregiudiziale della Corte di giustizia.

• art. 267 TFUE

  Fondamento del rinvio pregiudiziale disposto dal Consiglio di Stato, quale giudice nazionale di ultima istanza.

• art. 101 c.p.a.

  Richiamato per la riproposizione in appello, da parte della controinteressata, delle domande e delle eccezioni svolte in primo grado.

• art. 97 d.lgs. 50/2016

  Richiamato per la censura, dichiarata irricevibile dal TAR, relativa all’incongruità dell’offerta sotto il profilo dei costi della manodopera.

Massime di principio

• Il mancato o tardivo pagamento del contributo unificato e delle relative sanzioni può essere ricondotto, secondo il diritto nazionale, agli obblighi tributari rilevanti ai fini della causa di esclusione per irregolarità fiscale, ma la compatibilità di tale automatica estensione con il diritto dell’Unione richiede una verifica della Corte di giustizia quando la questione non sia già stata interpretata in modo univoco.
• La certificazione di regolarità fiscale rilasciata dall’Agenzia delle Entrate attesta esclusivamente la posizione relativa ai tributi amministrati da tale Agenzia e non copre i debiti relativi al contributo unificato, la cui gestione e certificazione spettano all’ufficio giudiziario competente.
• L’invito al pagamento del contributo unificato, se non impugnato, può costituire accertamento definitivo di un’obbligazione tributaria certa, scaduta ed esigibile e delle relative sanzioni; la successiva eventuale riallocazione economica del costo processuale sulla parte soccombente non modifica la soggettività passiva dell’obbligazione tributaria originaria.
• È dubbia la compatibilità con il principio unionale di proporzionalità di una disciplina che imponga l’esclusione automatica per ogni violazione fiscale superiore a una soglia fissa e invariabile, senza rapportare l’importo al valore dell’appalto né consentire una valutazione concreta dell’incidenza della violazione sull’affidabilità e solvibilità dell’operatore.
• È dubbia la compatibilità con l’art. 57, paragrafo 2, della direttiva 2014/24/UE di una disciplina nazionale che ammetta il pagamento, l’estinzione o l’impegno vincolante a pagare il debito fiscale come causa di superamento dell’esclusione solo se perfezionati prima della scadenza del termine di presentazione dell’offerta, quando la direttiva non stabilisce espressamente tale limite temporale.

Come è indicizzato