Sentenza n. 576/2026 - Torino, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato l’ordinanza comunale che, qualificandosi come mera rettifica di una precedente ordinanza rivolta sia alla proprietaria dell’area sia alla società confinante, aveva esonerato quest’ultima dall’obbligo di demolizione e mantenuto l’ordine a carico della sola ricorrente. La struttura a doppio emiciclo, realizzata in ampliamento di un capannone confinante, insiste su una particella di proprietà della ricorrente, ma risulta strutturalmente e funzionalmente collegata all’edificio della società confinante. La ricorrente ha dedotto: violazione dell’art. 7 l. 241/1990 ed eccesso di potere per disparità di trattamento, poiché il Comune avrebbe svolto una nuova istruttoria e modificato parzialmente la precedente ordinanza senza comunicare l’avvio del procedimento; violazione degli artt. 1, commi 1 e 2-bis, e 3 l. 241/1990, dei principi di efficacia, imparzialità, giusto procedimento e proporzionalità, nonché eccesso di potere per travisamento, carenza di istruttoria e motivazione, per non avere il Comune individuato l’effettivo responsabile dell’abuso; violazione degli artt. 27, 29 e 31 d.P.R. 380/2001, per avere ordinato la demolizione alla sola proprietaria non responsabile dell’abuso e per avere modificato l’ordinanza dopo la scadenza del termine assegnato per la demolizione. La ricorrente ha inoltre riferito che il manufatto era stato demolito da terzi, ma ha sostenuto la permanenza dell’interesse al ricorso in relazione alle possibili conseguenze sanzionatorie connesse al decorso del termine di novanta giorni.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso e annullato l’ordinanza. Ha ritenuto che l’atto impugnato non fosse una mera rettifica della precedente ordinanza, ma una revoca parziale adottata all’esito di una rinnovata istruttoria: il Comune aveva infatti esonerato la società confinante, sulla base della documentazione da questa prodotta, lasciando l’obbligo di demolizione a carico della sola ricorrente. Di conseguenza, la ricorrente avrebbe dovuto essere previamente informata dell’intenzione di modificare l’ordinanza, così da poter partecipare al procedimento e rappresentare la propria estraneità alla realizzazione dell’abuso, contribuendo all’individuazione dell’autore effettivo. Il giudice ha escluso l’applicabilità dell’art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990: benché la repressione degli abusi edilizi sia normalmente attività vincolata e non richieda sempre garanzie partecipative inderogabili, nel caso concreto la partecipazione avrebbe potuto incidere utilmente sull’istruttoria. Il TAR ha inoltre rilevato che il Comune, pur avendo motivato l’estraneità della società confinante, non aveva svolto un’istruttoria finalizzata a individuare l’autore dell’abuso. Il primo motivo è stato accolto; il secondo è stato ritenuto anch’esso fondato, mentre le ulteriori censure sono state assorbite. Il Comune è stato condannato al pagamento di euro 2.500,00 oltre accessori per spese processuali.

Norme richiamate

• art. 7 l. 241/1990

  Quando l’amministrazione modifica sostanzialmente un precedente ordine di demolizione all’esito di una nuova istruttoria, esonerando un destinatario e mantenendo l’obbligo a carico di un altro, deve consentire a quest’ultimo la partecipazione al procedimento mediante preventiva comunicazione.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  Il meccanismo di conservazione dell’atto viziato per mancata partecipazione non opera quando il contraddittorio avrebbe potuto essere utilmente esercitato e incidere sull’accertamento dei fatti e sull’individuazione del responsabile dell’abuso.

• art. 1, commi 1 e 2-bis, l. 241/1990

  L’azione amministrativa deve rispettare i principi di efficacia, imparzialità e correttezza nei rapporti con i destinatari del provvedimento.

• art. 3 l. 241/1990

  La motivazione deve dare conto dell’istruttoria rilevante; la motivazione sull’estraneità di un soggetto non supplisce all’omessa istruttoria sull’individuazione dell’autore dell’abuso.

• art. 27 d.P.R. 380/2001

  La vigilanza e la repressione degli abusi edilizi devono essere esercitate sulla base di un adeguato accertamento della situazione abusiva e dei soggetti coinvolti.

• art. 29 d.P.R. 380/2001

  La responsabilità per gli abusi edilizi deve essere riferita ai soggetti individuati dalla legge in relazione alla realizzazione dell’intervento abusivo.

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  L’ordine di demolizione e le conseguenze della sua mancata esecuzione presuppongono il corretto accertamento dei soggetti destinatari e della responsabilità per l’abuso.

Massime di principio

• Un provvedimento che, dopo una nuova istruttoria, modifica un precedente ordine di demolizione esonerando uno dei destinatari e mantenendo l’obbligo a carico di un altro non costituisce una mera rettifica, ma una modifica sostanziale riconducibile alla revoca parziale; il destinatario inciso deve essere previamente informato e posto in condizione di partecipare al procedimento.
• La natura vincolata della repressione degli abusi edilizi non esclude in ogni caso l’obbligo di partecipazione procedimentale: la mancata comunicazione di avvio non è sanabile ai sensi dell’art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990 quando il destinatario avrebbe potuto fornire elementi utili sull’estraneità all’abuso o sull’identificazione del responsabile.
• L’amministrazione non può limitarsi ad accertare l’estraneità di uno dei soggetti coinvolti nella vicenda edilizia, ma deve svolgere un’istruttoria effettiva sull’individuazione dell’autore dell’abuso prima di concentrare l’ordine di demolizione sul solo proprietario dell’area.
• La motivazione dell’ordine di demolizione deve essere sostenuta da un’istruttoria coerente con la concreta vicenda edilizia: la spiegazione delle ragioni per cui un soggetto è estraneo all’abuso non sostituisce l’accertamento positivo del soggetto responsabile della realizzazione dell’opera abusiva.

Come è indicizzato