Sentenza n. 9742/2026 - Roma, Sezione 5T

Esito

La controversia

La ricorrente ha contestato l'avviso pubblico e le deliberazioni capitoline deducendo: violazione della disciplina statale sulle concessioni demaniali marittime, in particolare degli artt. 3 e 4 della l. n. 118/2022, come modificati dal d.l. n. 131/2024, per avere Roma Capitale indetto una gara-ponte di durata annuale o stagionale invece della procedura ordinaria con titoli di durata almeno quinquennale; mancata predeterminazione dell'indennizzo spettante ai gestori uscenti e dei relativi criteri; illegittimità e indeterminatezza della royalty, aggiuntiva rispetto al canone e parametrata al fatturato; impossibilità di formulare un'offerta congrua e remunerativa per la durata limitata, l'incertezza sulla riassegnazione, l'indeterminatezza del canone e dell'indennizzo e la royalty; illegittimità dei vincoli di partecipazione e aggiudicazione per difetto di base normativa, motivazione e istruttoria; violazione degli indirizzi della Giunta capitolina quanto ai criteri di valutazione dell'offerta tecnica, alle condizioni del personale, alla qualità dei servizi e agli investimenti; illogicità del punteggio attribuito alle imprese a prevalente carattere giovanile nell'ambito dell'esperienza pregressa; illegittimità della previsione di revoca senza contestuale disciplina dell'indennizzo. Roma Capitale ha eccepito l'inammissibilità delle censure non riferite a clausole immediatamente escludenti e ha sostenuto la legittimità della gara-ponte, giustificata dall'assenza di concessioni in essere, dalla mancata approvazione del PUA e dall'esigenza di garantire la continuità dei servizi; ha difeso inoltre la royalty quale strumento di valorizzazione economica del demanio, la sufficienza delle schede tecniche e la legittimità dei criteri e dei vincoli pro-concorrenziali.

La decisione

Il TAR ha respinto l'eccezione generale di inammissibilità con riguardo alle censure sulla durata delle concessioni e sulla royalty. Ha ritenuto che tali elementi incidano direttamente sugli essentialia negotii della concessione e producano una lesione attuale già con la pubblicazione del bando, rendendo ammissibile l'impugnazione immediata senza necessità di attendere l'esito della gara. La mancata impugnazione immediata avrebbe inoltre potuto alterare la par condicio, poiché la platea degli operatori interessati a una concessione pluriennale senza royalty non coincide con quella interessata a un titolo-ponte gravato da tale obbligazione. Nel merito, il ricorso è stato in parte dichiarato inammissibile e in parte respinto. Il giudice ha riconosciuto che l'art. 4 della l. n. 118/2022, come modificato, è immediatamente applicabile alle procedure avviate dal 17 settembre 2024 e che la disciplina statale sui criteri e modalità di affidamento delle concessioni demaniali marittime rientra nella competenza esclusiva statale in materia di tutela della concorrenza. Tuttavia, ha ritenuto non irragionevole, nel peculiare contesto del litorale romano privo di concessioni in essere, l'indizione di una gara-ponte volta ad assicurare la continuità dei servizi e a consentire la successiva programmazione delle procedure ordinarie. La mancata approvazione del PUA e l'assenza di ulteriori decreti attuativi non legittimano invece, di per sé, la disapplicazione della disciplina statale. La previsione della royalty è stata ritenuta legittima: essa costituisce una modalità atipica ma non palesemente irragionevole di valorizzazione economica del bene demaniale, parametrata per relationem al fatturato futuro e non indeterminabile, aggiuntiva rispetto al canone e funzionale ad assicurare una maggiore redditività del bene in favore dell'erario. La censura sull'indennizzo è stata ritenuta non accoglibile perché nel caso concreto non vi sarebbero concessionari uscenti, ma soltanto occupanti sine titulo; pertanto non ricorrerebbe il presupposto soggettivo dell'indennizzo previsto dalla disciplina statale. Sono state respinte o dichiarate inammissibili anche le doglianze sull'indeterminatezza dei beni e dei criteri tecnici: le schede dei lotti, le planimetrie, i dati catastali, le superfici e la possibilità di sopralluogo fornivano elementi sufficienti per formulare un'offerta. I concetti relativi al progetto architettonico, all'impatto ambientale e visivo e all'accessibilità, adeguatamente specificati nell'avviso, sono stati ritenuti compatibili con la discrezionalità tecnica dell'amministrazione. Il punteggio per le imprese a prevalente carattere giovanile è stato considerato coerente con l'obiettivo di apertura del mercato a nuovi operatori, anche se collocato in modo opinabile nel criterio dell'esperienza pregressa. I vincoli di partecipazione e aggiudicazione sono stati ritenuti pro-concorrenziali, perché idonei a evitare la concentrazione dei lotti in capo a pochi operatori e a favorire la partecipazione di piccole e medie imprese. La mancata riproduzione nel bando di obblighi già imposti direttamente dalla legge in materia di lavoro e sicurezza non costituisce vizio. Gli indirizzi della Giunta non imponevano una trasposizione letterale nel bando e gli obiettivi relativi alla qualità dei servizi risultavano comunque recepiti nei criteri di valutazione. Infine, non era necessario disciplinare nel bando il regime dell'indennizzo per eventuali future revoche, dovendosi applicare la disciplina propria del potere concretamente esercitato, incluso l'art. 42 cod. nav. Le spese sono state integralmente compensate per la novità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 117, comma 2, lett. e), Cost.

  La disciplina dei criteri e delle modalità di affidamento delle concessioni demaniali marittime, in quanto incidente sulla tutela della concorrenza, rientra nella competenza legislativa esclusiva dello Stato.

• artt. 3 e 4 l. 5 agosto 2022, n. 118

  L'art. 4 disciplina direttamente le procedure di affidamento delle concessioni demaniali marittime per finalità turistico-ricreative, mentre l'art. 3 prevede la proroga dei titoli in essere per consentire l'ordinata programmazione delle procedure; la disciplina è immediatamente applicabile alle procedure avviate dopo la sua entrata in vigore.

• art. 1 d.l. 16 settembre 2024, n. 131, convertito dalla l. 14 novembre 2024, n. 166

  Ha sostituito l'art. 4 della l. n. 118/2022, introducendo la disciplina direttamente applicabile dei termini, dei contenuti del bando, dei criteri di aggiudicazione e dell'indennizzo al concessionario uscente.

• art. 4, comma 13, l. n. 118/2022

  Le disposizioni del presente articolo si applicano alle procedure di affidamento (...) avviate successivamente alla data di entrata in vigore della presente disposizione e ai relativi atti concessori.

  La disposizione rende applicabile la disciplina alle procedure avviate dal 17 settembre 2024.

• art. 4, comma 9, l. n. 118/2022

  Prevede l'indennizzo in favore del concessionario uscente, posto a carico del subentrante, per gli investimenti non ammortizzati, secondo criteri stabiliti da un decreto ministeriale; la mancata adozione del decreto non impedisce l'avvio della procedura.

• art. 4, comma 6, l. n. 118/2022

  Individua i criteri di aggiudicazione delle concessioni e costituisce il riferimento per valutare la coerenza dei criteri tecnici ed economici del bando.

• art. 4, comma 4, l. n. 118/2022

  Stabilisce i contenuti del bando e contempla anche la possibilità di prevedere vincoli di partecipazione e aggiudicazione in funzione pro-concorrenziale.

• art. 19, comma 3, regolamento regionale Lazio 12 agosto 2016, n. 19

  In casi eccezionali i Comuni possono provvedere, nelle more dell'approvazione e/o dell'adeguamento dei PUA comunali, al rilascio di concessioni temporanee di durata pari o inferiore alla stagione balneare.

  La disposizione regionale non può essere invocata per disattendere o differire sine die la disciplina statale sopravvenuta sulle procedure di affidamento.

• art. 47 l.r. Lazio 6 agosto 2007, n. 13

  Impone il rilascio delle concessioni comunali in conformità alla normativa statale e regionale e al piano regionale di utilizzazione delle aree demaniali marittime.

• art. 37 cod. nav.

  Il criterio della proficua utilizzazione del bene demaniale sorregge la valorizzazione economica e la selezione dell'offerta più idonea in caso di domande concorrenti.

• art. 42 cod. nav.

  Disciplina condizioni e limiti della revoca delle concessioni e il relativo regime indennitario, applicabile anche alle eventuali future revoche.

• art. 49 cod. nav.

  È stato richiamato dall'amministrazione in relazione alla posizione dei gestori uscenti, ma il TAR ha ritenuto decisivo che nel caso concreto non vi fossero concessionari uscenti bensì occupanti sine titulo.

• art. 3 r.d. n. 2440/1923

  Esprime, insieme alle regole sull'evidenza pubblica, il principio di valorizzazione reddituale dei beni pubblici.

• art. 37 r.d. n. 827/1924

  Richiamato quale fondamento dei principi di evidenza pubblica e valorizzazione economica dei beni demaniali.

• art. 58 d.lgs. n. 36/2023

  Richiamato dalla ricorrente per sostenere l'illegittimità dei vincoli di partecipazione e aggiudicazione; il TAR ha ritenuto tali vincoli, nel caso concreto, ragionevoli e pro-concorrenziali.

• art. 88, comma 1, lett. d), c.p.a.

  Consente il rinvio alla motivazione di precedenti sentenze della stessa Sezione su questioni largamente sovrapponibili.

Massime di principio

• La pubblicazione di una lex specialis è immediatamente lesiva, e quindi impugnabile senza attendere l'esito della procedura, quando le clausole incidono sugli elementi essenziali del rapporto concessorio, quali durata e corrispettivo, rendendo attuale la lesione dell'interesse a conseguire un bene della vita con caratteristiche giuridiche diverse da quelle previste dal bando.
• Quando la contestazione riguarda l'impostazione stessa della gara, l'oggetto della concessione o obblighi economici contra ius, l'interesse ad agire può sussistere indipendentemente dalla presentazione dell'offerta e dall'esito della procedura; attendere l'aggiudicazione può alterare la par condicio, poiché la platea degli operatori varia in funzione delle condizioni negoziali contestate.
• La disciplina statale sui criteri e sulle modalità di affidamento delle concessioni demaniali marittime per finalità turistico-ricreative, adottata nell'esercizio della competenza esclusiva statale in materia di tutela della concorrenza, è immediatamente applicabile alle procedure avviate dopo la sua entrata in vigore e non può essere resa inoperante dalla mancata approvazione di strumenti pianificatori comunali o dall'assenza di atti attuativi non indispensabili.
• In un contesto nel quale non esistano concessioni in essere prorogabili e occorra garantire la continuità dei servizi nelle more delle procedure ordinarie, l'amministrazione può indire una gara-ponte di durata limitata, purché la scelta sia coerente con l'obiettivo di ordinata programmazione delle procedure di affidamento previste dalla disciplina statale e non risulti irragionevole.
• La previsione, in aggiunta al canone, di una royalty parametrata al fatturato futuro del concessionario può costituire una modalità legittima di valorizzazione economica del bene demaniale, se sorretta dall'esigenza di massimizzare la redditività pubblica, determinata per relationem e non intrinsecamente indeterminabile.
• I vincoli di partecipazione e di aggiudicazione dei lotti possono essere legittimi quando, in relazione alle caratteristiche del mercato e della procedura, limitano la concentrazione delle concessioni, favoriscono l'accesso di piccole e medie imprese e perseguono concretamente l'apertura concorrenziale del mercato.

Come è indicizzato