Sentenza n. 404/2026 - Bari, Sezione 1

Esito

La controversia

I ricorrenti hanno impugnato l’ordinanza sindacale n. 521/2024, con cui era stata istituita senza limiti temporali un’area pedonale comprendente Piazza Garibaldi, il tratto di via San Vito e il Ponte Lama Monachile, deducendo l’incompetenza del Sindaco in favore della Giunta comunale ai sensi dell’art. 7, comma 9, del codice della strada; il difetto di istruttoria e di motivazione quanto al bilanciamento tra tutela dell’incolumità dei pedoni, valore urbanistico-paesaggistico dei luoghi e interessi degli esercizi commerciali; la violazione dei principi di proporzionalità e ragionevolezza, per il carattere assoluto del divieto di circolazione e per la sua durata annuale, anziché limitata ai periodi di maggiore affluenza turistica. È stata inoltre contestata l’estensione del divieto ai veicoli al servizio di persone con limitate o impedite capacità motorie, nonché ai tricicli e quadricicli, anche a propulsione muscolare. È stata proposta anche domanda risarcitoria per il dedotto decremento del valore degli esercizi commerciali. Con motivi aggiunti, i ricorrenti hanno impugnato la deliberazione giuntale n. 94/2025, deducendo sostanzialmente gli stessi vizi e, inoltre, l’insufficienza della motivazione della ratifica, asseritamente priva di una nuova istruttoria, di dati specifici e di un concreto bilanciamento degli interessi.

La decisione

Il TAR ha ritenuto che l’istituzione permanente dell’area pedonale rientrasse nella competenza della Giunta comunale ai sensi dell’art. 7, comma 9, del codice della strada, sicché l’ordinanza sindacale era affetta da incompetenza relativa. Tuttavia, la successiva deliberazione giuntale n. 94/2025 ha ratificato l’ordinanza, determinando la sopravvenuta carenza di interesse alla decisione sul ricorso principale, dichiarato quindi improcedibile. I motivi aggiunti sono stati respinti. La ratifica, diversamente dalla convalida, riguarda esclusivamente il vizio di incompetenza e non richiede né il rispetto del termine ragionevole previsto dall’art. 21-nonies della l. 241/1990 né una specifica motivazione sull’interesse pubblico, né la rinnovazione dell’istruttoria: la Giunta poteva limitarsi a fare propria e condividere l’ordinanza sindacale. Il TAR ha escluso anche la nullità per carenza di potere in astratto, poiché il potere di istituire l’area pedonale apparteneva comunque al Comune, trattandosi soltanto di riparto interno di competenza tra Sindaco e Giunta. Nel merito, la misura è stata ritenuta adeguatamente istruita e motivata alla luce dei precedenti provvedimenti temporanei adottati per oltre dieci anni e dell’esperienza concreta favorevole della pedonalizzazione. La disciplina della circolazione stradale è espressione di ampia discrezionalità amministrativa, sindacabile solo per vizi procedurali o manifesta irragionevolezza, non ravvisati nel caso concreto. Non era necessaria una consultazione preventiva degli interessati, non prevista dall’art. 7 del codice della strada, e gli interessi pubblici alla sicurezza dei pedoni e alla tutela dei luoghi sono stati ritenuti prevalenti sugli interessi commerciali. La mancata previsione dell’area pedonale nel Piano Urbano della Mobilità non incideva sulla legittimità dell’atto, non essendo il piano vincolante né obbligatorio per un Comune con popolazione inferiore a 30.000 abitanti. È stata ritenuta legittima anche l’ulteriore restrizione relativa ai veicoli destinati al servizio di persone con ridotta capacità motoria, poiché consentita dall’art. 3, comma 1, n. 2, del codice della strada; il divieto riguardava i mezzi e non gli ausili dei disabili, e risultavano disponibili stalli riservati nelle vicinanze. La domanda risarcitoria è stata respinta in quanto conseguente a un atto ritenuto legittimo. Spese compensate.

Norme richiamate

• art. 7, comma 9, d.lgs. 285/1992

  I Comuni, con deliberazione della giunta, provvedono a delimitare le aree pedonali e le zone a traffico limitato tenendo conto degli effetti del traffico sulla sicurezza della circolazione, sulla salute, sull'ordine pubblico, sul patrimonio ambientale e culturale e sul territorio.

  La delimitazione permanente di un’area pedonale è attribuita alla Giunta comunale; l’adozione dell’ordinanza da parte del Sindaco determina incompetenza relativa, sanabile mediante ratifica della Giunta.

• art. 7, comma 1, lett. a), d.lgs. 285/1992

  Nei centri abitati i comuni possono, con ordinanza del sindaco: a) adottare i provvedimenti indicati nell'art. 6, commi 1, 2 e 4.

  Il Sindaco può adottare ordinanze di regolazione della circolazione nei limiti delle ipotesi previste dalla norma; tale potere non comprende la delimitazione permanente delle aree pedonali riservata alla Giunta dall’art. 7, comma 9.

• art. 6, commi 1 e 4, d.lgs. 285/1992

  Le limitazioni temporanee della circolazione possono essere disposte per esigenze di sicurezza, incolumità pubblica e tutela del patrimonio stradale; le limitazioni permanenti sono riconducibili alle esigenze della circolazione.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  La disciplina del termine ragionevole e della motivazione sull’interesse pubblico propria dell’annullamento d’ufficio non si applica alla ratifica, che riguarda esclusivamente il vizio di incompetenza.

• art. 3, comma 1, n. 2), d.lgs. 285/1992

  Nelle aree pedonali possono essere previste ulteriori restrizioni alla circolazione, comprese quelle relative ai veicoli al servizio di persone con limitate o impedite capacità motorie, ferma la possibilità di transito con gli ausili dei disabili.

• art. 36 d.lgs. 285/1992

  La mancata previsione dell’area pedonale nel Piano Urbano della Mobilità non incide sulla legittimità della misura quando il piano non è obbligatorio per il Comune interessato e comunque non ha efficacia vincolante.

Massime di principio

• La delimitazione permanente di un’area pedonale o di una zona a traffico limitato rientra nella competenza della Giunta comunale ai sensi dell’art. 7, comma 9, del codice della strada; l’adozione dell’atto da parte del Sindaco integra un vizio di incompetenza relativa e non una carenza di potere in astratto, poiché il potere appartiene comunque al Comune.
• La ratifica dell’atto adottato dall’organo incompetente riguarda esclusivamente il vizio di incompetenza e, diversamente dalla convalida, non richiede il rispetto del termine ragionevole previsto per l’annullamento d’ufficio, né una specifica motivazione sull’interesse pubblico o la rinnovazione dell’istruttoria e della ponderazione degli interessi.
• La ratifica dell’atto viziato per incompetenza relativa, intervenuta nelle more del giudizio, determina la sopravvenuta carenza di interesse alla decisione sull’impugnazione dell’atto originario; le censure relative al provvedimento ratificante devono essere esaminate autonomamente.
• Le determinazioni in materia di circolazione stradale e istituzione di aree pedonali sono caratterizzate da ampia discrezionalità amministrativa e sono sindacabili dal giudice amministrativo soltanto per vizi procedurali o manifesta irragionevolezza, non potendo il giudice sostituire le proprie valutazioni di merito a quelle dell’amministrazione.
• L’istituzione di un’area pedonale non richiede una consultazione preventiva dei cittadini, dei titolari di interessi privati o delle associazioni esponenziali, quando tale partecipazione non sia prevista dalla disciplina speciale e l’amministrazione abbia motivato la misura sulla prevalenza delle esigenze pubbliche di sicurezza e tutela dei luoghi.
• La domanda risarcitoria fondata sulle conseguenze economiche di un provvedimento amministrativo non può essere accolta quando l’atto lesivo risulti legittimo e non sia dimostrata un’autonoma condotta illecita dell’amministrazione.

Come è indicizzato