Sentenza n. 5186/2026 - Roma, Sezione 3T

Esito

La controversia

La ricorrente, titolare di un impianto fotovoltaico ammesso nel 2013 agli incentivi previsti dal D.M. 5 maggio 2011, ha proposto ricorso per l'ottemperanza, dichiarando che valesse, ove occorrente, anche come ricorso autonomo di legittimità, contro il nuovo provvedimento con cui il GSE, in esecuzione della sentenza del TAR Lazio n. 15894/2025, ha nuovamente disposto la decadenza dagli incentivi per la presentazione di documentazione non veritiera relativa alla comunicazione di inizio lavori, non depositata presso il Comune, e ha richiesto la restituzione di euro 15.724,80. In via principale ha dedotto la violazione o elusione del giudicato, sostenendo che il nuovo atto fosse una mera riproposizione del provvedimento già annullato e che il GSE non avesse effettivamente svolto la valutazione concreta richiesta dalla sentenza ottemperanda circa la rilevanza dell'irregolarità e l'applicabilità della decurtazione in luogo della decadenza. In via subordinata ha censurato l'applicazione del Regolamento Controlli GSE del 22 dicembre 2023, ritenuto successivo e non applicabile alla riedizione del potere, nonché l'interpretazione del regolamento come fonte di un automatismo sanzionatorio incompatibile con l'art. 42 del d.lgs. 28/2011. Ha inoltre dedotto violazione dell'art. 42, comma 3, del d.lgs. 28/2011, difetto di istruttoria, irragionevolezza e violazione del principio di proporzionalità, lamentando che il GSE non avesse adeguatamente considerato la denuncia-querela presentata nei confronti del tecnico incaricato, la buona fede, l'assenza di un indebito vantaggio, la successiva regolarizzazione della comunicazione di inizio lavori, l'assenza di pregiudizio per l'erario, la natura di edilizia libera dell'intervento, la mancata segnalazione di criticità da parte del Comune e l'eventuale obbligo del GSE di richiedere un'integrazione documentale. Ha altresì prospettato la violazione dei principi in materia di sanzioni amministrative, della responsabilità personale e dell'elemento soggettivo, nonché dei principi euro-unitari e convenzionali di legittimo affidamento e tutela della proprietà. Ha infine sostenuto che l'eventuale ritiro dell'ammissione agli incentivi avrebbe dovuto rispettare i presupposti e il termine ragionevole dell'autotutela.

La decisione

Il TAR ha preliminarmente respinto l'eccezione del GSE di genericità del motivo di violazione o elusione del giudicato, ritenendo sufficientemente specificate le ragioni poste a sostegno della censura e richiamando il principio di strumentalità delle forme processuali. Nel merito, ha distinto il controllo di ottemperanza dalle censure attinenti al nuovo esercizio del potere. La sentenza ottemperanda imponeva al GSE di rivalutare la rilevanza dell'irregolarità, verificare l'applicabilità della decurtazione prevista dall'art. 42, comma 3, del d.lgs. 28/2011 e motivare sull'entità della violazione, ma non imponeva l'esito della decurtazione. Il nuovo provvedimento ha svolto valutazioni in ordine alla non veridicità dei documenti, all'autodenuncia, alla ponderazione tra interesse pubblico e privato, all'autoresponsabilità della titolare per l'attività affidata a un terzo, alla diligenza nel rapporto incentivante, all'impossibilità della mera decurtazione e alla sussistenza dei requisiti per i benefici. Pertanto, non ricorre né violazione né elusione del giudicato e l'atto non è nullo. Le censure riguardanti il contenuto e la legittimità del nuovo provvedimento appartengono invece al giudizio cognitorio di annullamento, poiché attengono allo spazio valutativo lasciato all'amministrazione dalla sentenza di annullamento. Il TAR ha quindi respinto la domanda di ottemperanza e, qualificando la contestuale domanda di annullamento ai sensi dell'art. 32 c.p.a., ha disposto la conversione del rito e la prosecuzione del giudizio nelle forme ordinarie, fissando l'udienza del 10 novembre 2026. Le spese sono state rimesse alla sentenza definitiva.

Norme richiamate

• art. 42, comma 3, d.lgs. 28/2011

  eventualmente, se del caso, procedendo alla decurtazione dell’incentivo

  La sentenza ottemperanda imponeva al GSE di valutare concretamente la rilevanza dell’irregolarità e l’applicabilità della decurtazione quale deroga alla decadenza, senza predeterminare l’esito della nuova valutazione.

• art. 42, comma 2, d.lgs. 28/2011

  l’entità della violazione

  È richiamato quale parametro che impone di considerare la rilevanza e l’entità concreta della violazione nell’esercizio del potere del GSE.

• art. 32 c.p.a.

  Consente di qualificare le domande proposte e di disporre la conversione dell’azione quando la domanda di ottemperanza non è fondata, ma sussiste una domanda di cognizione e annullamento.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  È richiamato nelle difese del GSE in relazione alla sussistenza dei presupposti dell’annullamento d’ufficio, ma il TAR non decide nel merito tale questione in questa fase.

• art. 156 c.p.c.

  i requisiti di forma contenuto degli atti processuali devono essere letti ed interpretati avendo sempre a mente il principio generale di strumentalità delle forme rispetto allo scopo attraverso di esse perseguito

  Il difetto di specificità del motivo non determina l’inammissibilità quando l’atto consente comunque di individuare la censura e la tesi posta a sostegno della domanda.

Massime di principio

• Quando l’amministrazione riedita il potere in esecuzione di una sentenza di annullamento, il giudice dell’ottemperanza deve distinguere tra le censure di violazione o elusione del giudicato, che possono determinare la nullità del nuovo atto, e le censure relative allo spazio valutativo lasciato all’amministrazione, che attengono alla legittimità dell’atto e devono essere esaminate nel giudizio cognitorio di annullamento.
• Il vincolo conformativo derivante da una sentenza di annullamento che imponga una nuova valutazione della rilevanza di un’irregolarità e dell’applicabilità di una sanzione alternativa non predetermina l’esito del riesercizio del potere, purché l’amministrazione svolga effettivamente la valutazione richiesta e la espliciti nella motivazione.
• La motivazione del nuovo provvedimento che dia conto della rilevanza della violazione, del bilanciamento tra interesse pubblico e privato, degli elementi di responsabilità del destinatario e dell’impossibilità di applicare una misura conservativa esclude, in linea di principio, l’elusione del giudicato; l’eventuale erroneità o insufficienza di tali valutazioni costituisce vizio di legittimità da far valere in sede cognitoria.
• È ammissibile la proposizione congiunta, davanti al giudice dell’ottemperanza, della domanda di esecuzione del giudicato e della domanda autonoma di annullamento del nuovo provvedimento. Se viene esclusa la violazione o elusione del giudicato, il giudice deve convertire il rito e disporre la prosecuzione del giudizio secondo il rito ordinario cognitorio.
• Il difetto di specificità dei motivi processuali va valutato in rapporto allo scopo dell’atto: la censura è ammissibile quando l’esposizione consente di individuare con sufficiente chiarezza la tesi sostenuta e il fondamento della domanda.

Come è indicizzato