Sentenza n. 6418/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

Il giudizio riguardava l'istanza con cui un magistrato aveva chiesto al Ministero della Giustizia il rimborso di euro 160.762,86 per le spese legali sostenute in un procedimento penale relativo a condotte poste in essere nell'esercizio di funzioni semidirettive presso una procura. Il procedimento si era concluso in primo grado con assoluzione perché il fatto non sussiste; la successiva sentenza d'appello, pronunciata a seguito dell'impugnazione della sola parte civile ai fini civili, era stata annullata senza rinvio dalla Corte di cassazione, con conseguente irrevocabilità dell'assoluzione. L'Avvocatura generale dello Stato aveva espresso parere negativo, ritenendo insussistente la connessione funzionale tra le condotte e l'interesse dell'Amministrazione, e il Ministero aveva respinto l'istanza richiamando tali pareri. L'interessato aveva dedotto la violazione dell'art. 18 del d.l. n. 67 del 1997, il difetto di istruttoria e di motivazione, l'illegittimo utilizzo della sentenza d'appello annullata, l'omessa considerazione della sentenza assolutoria irrevocabile, la violazione dell'art. 10-bis della legge n. 241 del 1990 e l'omessa pronuncia del TAR sulla domanda risarcitoria da ritardo. In appello ha inoltre censurato la pubblicazione della sentenza di primo grado nello stesso giorno dell'udienza, la violazione degli artt. 74 e 88 c.p.a. e dell'art. 112 c.p.c. Il Ministero ha sostenuto che l'assoluzione non comportasse automaticamente il diritto al rimborso, essendo necessaria una connessione qualificata tra condotta e doveri istituzionali.

La decisione

L'appello è stato accolto parzialmente. Sono state respinte le censure relative alla pubblicazione della sentenza di primo grado nello stesso giorno dell'udienza, alla pretesa motivazione apparente, alla violazione degli artt. 74 e 88 c.p.a. e dell'art. 112 c.p.c., nonché alla violazione dell'art. 10-bis della legge n. 241 del 1990. La rapidità del deposito non costituisce autonomo vizio processuale e il giudice non deve confutare analiticamente ogni argomentazione, purché individui una ragione decisiva a sostegno della decisione. L'omessa pronuncia del TAR sulla domanda risarcitoria non ha imposto il rinvio al primo giudice, poiché la domanda poteva essere esaminata in appello in base all'effetto devolutivo. Nel merito, il Consiglio di Stato ha annullato il diniego ministeriale del 14 giugno 2024 e i pareri dell'Avvocatura generale dello Stato del 4 aprile 2022 e del 10 giugno 2024, rilevando che l'Amministrazione aveva fondato in modo determinante la valutazione negativa sugli apprezzamenti contenuti nella sentenza d'appello penale annullata senza rinvio. Pur potendo valutare autonomamente fatti non penalmente rilevanti e verificare l'eventuale estraneità della condotta all'interesse istituzionale, l'Amministrazione avrebbe dovuto svolgere un'istruttoria autonoma, completa e coerente con l'assoluzione irrevocabile, indicando la provenienza degli elementi utilizzati e spiegandone la concreta incidenza sulla connessione funzionale. La motivazione per relationem era astrattamente ammissibile, ma i pareri richiamati erano sostanzialmente carenti e contraddittori. L'annullamento non ha comportato il riconoscimento immediato del rimborso: il Ministero deve riesaminare l'istanza, valutando anche l'eventuale rimborso parziale per imputazioni o fasi difensive separabili e verificando le somme eventualmente recuperate dalla parte civile, oltre ad acquisire il parere di congruità dell'Avvocatura dello Stato sul quantum. È stata respinta la domanda di risarcimento del danno da ritardo, perché il ricorrente non ha dimostrato un danno ingiusto autonomo, il nesso causale e la spettanza certa dell'utilità sostanziale: l'annullamento del diniego non prova che il rimborso sarebbe stato certamente riconosciuto se il procedimento fosse stato concluso tempestivamente. Le spese del doppio grado sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 18 d.l. n. 67/1997, convertito dalla l. n. 135/1997

  Le spese legali relative ai giudizi per responsabilità civile, penale e amministrativa promossi nei confronti dei dipendenti delle amministrazioni statali siano rimborsate dall'Amministrazione di appartenenza quando i giudizi siano sorti in conseguenza di fatti e atti connessi con l'espletamento del servizio o con l'assolvimento di obblighi istituzionali e si siano conclusi con una sentenza o un provvedimento che escluda la responsabilità del dipendente.

  Il rimborso richiede cumulativamente la definitiva esclusione della responsabilità e una connessione qualificata tra i fatti oggetto del giudizio e l'espletamento del servizio o l'assolvimento di obblighi istituzionali. La mera occasionalità lavorativa non è sufficiente; la condotta deve essere riferibile all'Amministrazione, posta in essere nell'interesse istituzionale e non per finalità personali, estranee o confliggenti con quelle dell'ente. L'Amministrazione deve valutare autonomamente tali presupposti con istruttoria completa e motivazione coerente con gli accertamenti giudiziari definitivi.

• art. 2-bis l. n. 241/1990

  Il risarcimento è subordinato alla sussistenza di un danno ingiusto causalmente derivante dall'inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento.

  La mera scadenza del termine procedimentale non determina automaticamente il risarcimento. Occorre provare il danno ingiusto, il pregiudizio concreto, il nesso causale e l'elemento soggettivo. Per una pretesa risarcitoria riferita al tardivo conseguimento di un'utilità sostanziale, deve essere dimostrato che l'utilità sarebbe stata certamente conseguita con una tempestiva conclusione del procedimento.

• art. 3, comma 3, l. n. 241/1990

  Le ragioni della decisione risultino da altro atto dell'Amministrazione, purché questo sia indicato e reso disponibile insieme al provvedimento che lo richiama.

  La motivazione per relationem è legittima quando l'atto richiamato è chiaramente individuato, conoscibile dall'interessato e contiene elementi sufficienti sulle ragioni di fatto e di diritto. Il rinvio non sana, però, una motivazione sostanzialmente carente, contraddittoria o fondata su presupposti non correttamente apprezzati.

• art. 10-bis l. n. 241/1990

  La garanzia partecipativa è rispettata quando l'interessato conosce i motivi ostativi, può presentare osservazioni e il provvedimento finale dà conto del loro mancato accoglimento, anche mediante il richiamo a un atto istruttorio che le abbia esaminate. La risposta contraddittoria o sostanzialmente inadeguata alle osservazioni integra, tuttavia, un vizio di motivazione e istruttoria, non necessariamente una violazione autonoma dell'art. 10-bis.

• art. 31 c.p.a.

  Il ricorso contro il silenzio è divenuto improcedibile a seguito dell'adozione del provvedimento espresso durante il giudizio.

• art. 117 c.p.a.

  Il rito avverso il silenzio è stato utilizzato per ottenere l'accertamento dell'illegittimità dell'inerzia e la condanna dell'Amministrazione a provvedere, ma la sopravvenienza del provvedimento espresso ha fatto venir meno l'interesse alla domanda originaria.

• art. 101, comma 2, c.p.a.

  I motivi dedotti in primo grado e non esaminati possono essere riproposti in appello; il giudice d'appello deve esaminarli unitamente alle censure rivolte contro la sentenza.

• art. 105 c.p.a.

  L'omessa pronuncia sulla domanda risarcitoria non impone la rimessione al primo giudice quando la domanda può essere decisa direttamente in appello in virtù dell'effetto devolutivo.

• art. 32, comma 2, c.p.a.

  La conversione del rito è stata disposta per consentire la trattazione unitaria delle domande connesse, compresa quella risarcitoria.

• artt. 74 e 88 c.p.a.

  La motivazione della sentenza è sufficiente quando individua il fondamento normativo, il criterio interpretativo e la ragione decisiva della pronuncia; non è necessario rispondere separatamente a ogni argomento della parte.

• art. 112 c.p.c.

  Non sussiste violazione del principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato quando il giudice decide la domanda individuando una ragione idonea a sorreggere la decisione, anche senza seguire l'ordine espositivo dei motivi.

• art. 89 c.p.a.

  La norma disciplina il termine di redazione della sentenza, ma non prescrive un intervallo minimo tra discussione, deliberazione e deposito; il deposito nello stesso giorno dell'udienza non costituisce di per sé vizio processuale.

Massime di principio

• Ai fini del rimborso delle spese legali previsto dall'art. 18 del d.l. n. 67 del 1997, la definitiva esclusione della responsabilità del dipendente e la connessione qualificata tra fatti contestati e servizio sono presupposti autonomi e cumulativi: l'assoluzione, anche con formula piena, è necessaria ma non determina automaticamente il diritto al rimborso.
• La connessione funzionale richiesta per il rimborso non coincide con la mera occasionalità lavorativa. La condotta deve costituire espressione dell'esercizio della funzione, essere strumentale all'adempimento dei doveri d'ufficio e risultare riferibile all'Amministrazione secondo il rapporto di immedesimazione organica; il beneficio è escluso per finalità personali, estranee o confliggenti con l'interesse dell'ente.
• Nel valutare la connessione funzionale dopo un'assoluzione penale, l'Amministrazione può considerare autonomamente fatti o profili non penalmente rilevanti, ma non può attribuire efficacia accertativa a una sentenza d'appello annullata senza rinvio né riprodurne selettivamente gli apprezzamenti sfavorevoli. Deve indicare la fonte autonoma degli elementi utilizzati, valutarli concretamente e confrontarli con l'intero contenuto della sentenza assolutoria irrevocabile.
• Quando le condotte contestate appartengono oggettivamente alle attribuzioni dell'ufficio, l'eventuale esclusione del nesso funzionale non può essere affermata in modo apodittico: l'Amministrazione deve dimostrare con elementi concreti la deviazione dell'attività dalla finalità istituzionale o il conflitto con l'interesse dell'ente.
• L'annullamento del diniego di rimborso per carenza istruttoria o motivazionale non comporta il riconoscimento giudiziale del beneficio quando residui un potere valutativo dell'Amministrazione sull'an e sull'eventuale quantum. In tal caso l'Amministrazione deve riesercitare il potere rispettando i vincoli conformativi derivanti dalla sentenza.
• Il risarcimento del danno da ritardo non è conseguenza automatica della violazione del termine procedimentale né dell'annullamento del provvedimento finale. Quando la domanda riguarda il tardivo conseguimento di un'utilità sostanziale, il ricorrente deve dimostrare che l'utilità sarebbe stata certamente ottenuta con una decisione tempestiva, oltre al danno concreto e al nesso causale.

Come è indicizzato