Sentenza n. 1175/2026 - Lecce, Sezione 3

Esito

La controversia

La controversia era stata originariamente introdotta davanti al giudice ordinario e riassunta davanti al TAR dopo la declinatoria di giurisdizione del Tribunale di Lecce. I ricorrenti sostenevano che lo Stato e la Regione Puglia avessero tardivamente, insufficientemente o inadeguatamente esercitato i poteri di contrasto alla Xylella fastidiosa, violando la direttiva 2000/29/CE, il d.lgs. 214/2005, le decisioni di esecuzione della Commissione europea e le norme costituzionali sul riparto di competenze. In particolare, lamentavano l'omessa o tardiva adozione di misure di eradicazione, contenimento, monitoraggio e controllo, nonché l'assenza di effettiva attuazione delle misure adottate. Chiedevano l'accertamento della responsabilità delle amministrazioni e il risarcimento, rispettivamente, di euro 21.464,20 e di euro 97.706,10, oltre rivalutazione e interessi. Le amministrazioni resistenti eccepivano, tra l'altro, tardività o decadenza, difetto di legittimazione passiva e prescrizione, contestando comunque nel merito la fondatezza delle pretese.

La decisione

Il TAR ha preliminarmente riconosciuto la propria giurisdizione, richiamando l'orientamento delle Sezioni Unite della Corte di cassazione secondo cui la domanda risarcitoria fondata sull'omesso o inadeguato esercizio di poteri autoritativi discrezionali di prevenzione e contenimento dell'emergenza fitosanitaria appartiene alla giurisdizione amministrativa, poiché la posizione del privato è qualificabile come interesse legittimo pretensivo. Ha ritenuto tempestiva la riassunzione ai sensi dell'art. 11, comma 4, c.p.a. e, per economia processuale, ha omesso di esaminare le eccezioni di tardività, difetto di legittimazione passiva e prescrizione, decidendo direttamente nel merito. Il ricorso è stato respinto perché non è stata dimostrata l'illegittimità dell'azione amministrativa: la Regione aveva tempestivamente informato le autorità competenti, adottato misure emergenziali, svolto attività di monitoraggio e ricerca, delimitato le aree infette, previsto interventi di eradicazione e successivamente rimodulato la strategia verso il contenimento, in ragione della diffusione del batterio e delle difficoltà tecnico-scientifiche e operative. La discrezionalità amministrativa doveva essere valutata ex ante, alla luce delle conoscenze disponibili tra il 2013 e il periodo di insorgenza dei danni, e non ex post sulla base delle conoscenze maturate successivamente. Il TAR ha inoltre valorizzato la sentenza della Corte di giustizia UE del 5 settembre 2019, che non aveva accertato un inadempimento generale e costante dell'Italia agli obblighi europei sulla Xylella. Non è stata provata neppure la colpa dell'amministrazione, richiesta quando la regola di condotta lascia un elevato margine di discrezionalità, né il nesso causale tra specifiche omissioni amministrative e il danno ai fondi dei ricorrenti. Gli attori non avevano indicato quali specifiche piante, aree o interventi avrebbero dovuto essere trattati, né dimostrato che una diversa condotta avrebbe impedito la propagazione del batterio. È stata altresì rilevata la mancata dimostrazione di iniziative dei proprietari per informare le autorità della presenza dei sintomi, nonostante l'onere previsto dalla legge regionale pugliese n. 4/2017. La consulenza tecnica d'ufficio non avrebbe potuto supplire alla mancata prova dei fatti costitutivi della responsabilità. Le spese del giudizio sono state integralmente compensate in ragione della peculiarità e complessità della controversia.

Norme richiamate

• art. 11, comma 4, c.p.a.

  La riassunzione davanti al giudice amministrativo, dopo la declinatoria di giurisdizione del giudice ordinario, è stata ritenuta tempestiva.

• art. 7 c.p.a.

  La domanda risarcitoria fondata sull'omesso o inadeguato esercizio di un potere autoritativo discrezionale appartiene alla giurisdizione amministrativa.

• art. 117, comma 2, lettere q) e s), Cost.

  I ricorrenti li hanno richiamati per sostenere la competenza legislativa esclusiva statale in materia di profilassi internazionale e tutela dell'ambiente; il TAR non ha accolto le censure di violazione.

• art. 16 direttiva 2000/29/CE

  Ciascuno Stato membro ... adotta tutte le misure necessarie per l'eradicazione o, ove non sia possibile, il contenimento degli organismi nocivi in questione.

  La disposizione impone agli Stati membri la notifica della presenza degli organismi nocivi e l'adozione delle misure necessarie di eradicazione o, quando non possibile, di contenimento; il TAR ha ritenuto non provata la sua violazione da parte delle amministrazioni.

• art. 3 direttiva 2000/29/CE

  Prevede il divieto di introduzione e diffusione degli organismi nocivi da quarantena.

• d.lgs. 214/2005

  Ha recepito la direttiva 2000/29/CE e disciplinato struttura e funzioni del Servizio fitosanitario nazionale; il TAR ha rilevato l'adozione di misure amministrative in applicazione di tale normativa.

• Decisione di esecuzione 2014/497/UE della Commissione

  È stata richiamata quale fonte delle misure europee di eradicazione e contenimento recepite dalle amministrazioni nazionali e regionali.

• Decisione di esecuzione 2015/789/UE della Commissione

  Ha previsto, nella provincia di Lecce, la possibilità di misure di contenimento quando l'eradicazione non fosse più possibile; il TAR ha richiamato la valutazione della Corte di giustizia UE sull'assenza di prova di un generale e costante inadempimento italiano.

• art. 2697 c.c.

  Impone al ricorrente, nell'azione risarcitoria, la prova dell'illecito, del danno, della sua entità e del nesso causale.

• art. 115 c.p.c.

  È stato richiamato insieme all'art. 2697 c.c. a fondamento dell'onere della prova gravante sulla parte che agisce per il risarcimento.

• art. 5 c.p.

  È stato richiamato nel principio secondo cui, quando la regola di condotta è ambigua o attribuisce elevata discrezionalità, le violazioni diverse da quelle macroscopiche possono ricadere nell'errore scusabile.

• art. 97 Cost.

  I principi di imparzialità e buon andamento rilevano nella valutazione della colpa dell'amministrazione-apparato.

• art. 2 legge regionale Puglia 29 marzo 2017, n. 4

  chiunque venga a conoscenza della presenza dell'organismo specificato ne informa immediatamente il Servizio fitosanitario regionale e fornisce tutte le informazioni pertinenti

  Attribuisce anche ai proprietari dei terreni l'obbligo di informare immediatamente il Servizio fitosanitario regionale della presenza della Xylella; il TAR ha rilevato che i ricorrenti non avevano provato di aver adempiuto a tale obbligo.

• articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679

  Richiamati esclusivamente quale base normativa per l'oscuramento delle generalità delle parti.

Massime di principio

• La domanda risarcitoria proposta dal proprietario di un fondo agricolo per l'omessa o tardiva adozione di misure pubblicistiche di prevenzione e contenimento di un'infezione fitosanitaria appartiene alla giurisdizione amministrativa quando il danno è ricondotto all'inadeguato esercizio di un potere autoritativo discrezionale; la posizione del privato è, in tal caso, un interesse legittimo pretensivo.
• La legittimità dell'esercizio di poteri amministrativi discrezionali diretti a fronteggiare un'emergenza fitosanitaria deve essere valutata ex ante, in rapporto alle conoscenze tecnico-scientifiche, alle informazioni disponibili e alle concrete difficoltà operative esistenti nel periodo rilevante, e non ex post alla luce degli sviluppi successivi del fenomeno.
• La responsabilità risarcitoria della pubblica amministrazione per l'esercizio o il mancato esercizio di poteri discrezionali richiede la prova cumulativa di una condotta illegittima, della colpa dell'amministrazione, del danno effettivo e del nesso causale; quando la regola di azione lascia un elevato margine di discrezionalità, la colpa non può desumersi dalla sola verificazione del danno o dalla diffusione dell'infezione, ma necessita di una violazione macroscopica dei canoni di imparzialità, correttezza, proporzionalità e ragionevolezza.
• Nell'azione risarcitoria davanti al giudice amministrativo grava sul ricorrente l'onere di provare specificamente l'entità del danno e il nesso eziologico tra determinate omissioni o azioni amministrative e l'evento lesivo; la consulenza tecnica d'ufficio non può supplire alla mancata allegazione e dimostrazione dei fatti costitutivi della responsabilità.
• La mera diffusione di un organismo nocivo non dimostra, di per sé, né l'inadempimento degli obblighi europei di prevenzione e contenimento né il nesso causale tra l'azione amministrativa e il danno subito dai proprietari, occorrendo l'individuazione di specifiche misure omesse o tardive e la dimostrazione prognostica che la loro tempestiva adozione avrebbe evitato il danno.

Come è indicizzato