Sentenza n. 391/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

Le appellanti, titolari di impianti fotovoltaici e di convenzioni ventennali stipulate con il GSE, hanno impugnato la sentenza del TAR che aveva respinto il ricorso contro i decreti ministeriali 16 e 17 ottobre 2014, attuativi dell’art. 26, commi 2 e 3, d.l. 91/2014. Hanno dedotto violazione degli artt. 3, 41, 77 e 97 Cost., irragionevolezza, sproporzionalità, difetto di istruttoria e motivazione, illogicità e violazione della certezza del diritto e del legittimo affidamento. Secondo le appellanti, la rimodulazione peggiorativa degli incentivi sarebbe stata imprevedibile per i titolari delle convenzioni stipulate anteriormente al 31 dicembre 2012, le quali non prevedevano uno ius variandi unilaterale del GSE e contemplavano la necessità della forma scritta per le modifiche contrattuali. È stata inoltre contestata la concreta realizzazione delle finalità perequative e di contenimento dei costi poste a fondamento della misura, nonché la compatibilità della disciplina con il diritto dell’Unione europea. Le appellanti hanno chiesto la disapplicazione dell’art. 26 d.l. 91/2014 o un nuovo rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello, richiamando i propri precedenti e le pronunce della Corte costituzionale e della Corte di giustizia dell’Unione europea. Ha ritenuto che la disciplina spalma-incentivi non contrasti con il diritto dell’Unione, con la certezza del diritto o con il legittimo affidamento, poiché riguarda incentivi già previsti ma non ancora dovuti. Le convenzioni con il GSE disciplinano le modalità pratiche di erogazione e non determinano in via negoziale l’an o il quantum dell’incentivo, rimessi alla fonte normativa; pertanto, la mancata previsione di uno ius variandi nelle convenzioni anteriori al 31 dicembre 2012 non impedisce la rimodulazione legislativa. Anche la clausola sulla forma scritta delle modifiche contrattuali riguarda soltanto il contenuto disponibile dell’accordo e non può incidere sulla tariffa stabilita dalla legge. La rimodulazione è stata ritenuta non imprevedibile, in quanto riconducibile al rischio normativo proprio di un mercato regolato e alla possibilità di modifica delle misure incentivanti, già desumibile dal quadro legislativo. Non è stato ravvisato un rapporto sinallagmatico tra investimento e incentivo, né una lesione sproporzionata della libertà d’impresa, essendo la misura funzionale al bilanciamento tra sostegno alle energie rinnovabili e sostenibilità dei costi per gli utenti. Sono state inoltre respinte le censure relative alla decretazione d’urgenza e alla mancata realizzazione concreta delle finalità perequative, già valutate dalla Corte costituzionale. Il Collegio ha escluso la necessità di un nuovo rinvio pregiudiziale, poiché la Corte di giustizia si era già pronunciata in modo chiaro sulla compatibilità della disciplina e aveva considerato anche la differenza tra convenzioni anteriori e posteriori al 31 dicembre 2012. Le appellanti sono state condannate alle spese del grado, liquidate in euro 3.000, oltre accessori, a favore delle amministrazioni appellate.

Norme richiamate

• art. 26, commi 2 e 3, d.l. 91/2014, convertito dalla l. 116/2014

  a decorrere dal secondo semestre del 2014, il GSE eroghi le tariffe incentivanti con rate mensili costanti, in misura pari al 90 per cento della producibilità media annua stimata di ciascun impianto nell'anno solare di produzione, ed effettui il conguaglio, in relazione alla produzione effettiva, entro il 30 giugno dell'anno successivo

  La disposizione introduce la rimodulazione delle modalità di erogazione e dell'entità temporale degli incentivi fotovoltaici; è stata ritenuta compatibile con Costituzione e diritto dell'Unione.

• art. 4, comma 2, lett. d), d.lgs. 28/2011

  Costituisce la base delle convenzioni ventennali stipulate tra i titolari degli impianti e il GSE.

• art. 7 d.lgs. 387/2003

  Il quadro normativo degli incentivi, con riferimento alla durata limitata, alla progressiva riduzione delle tariffe e al limite massimo di potenza incentivabile, escludeva una garanzia di immodificabilità dell'incentivo.

• art. 24, comma 2, lett. c), d.lgs. 28/2011

  Richiamato dalle appellanti quale parametro della pretesa stabilità delle tariffe, ma ritenuto non ostativo alla successiva rimodulazione legislativa.

• art. 1352 c.c.

  La clausola delle convenzioni anteriori al 31 dicembre 2012 sulla forma scritta delle modifiche è un patto sulla forma, limitato al contenuto negoziale disponibile e non esteso alla tariffa determinata dalla legge.

• art. 1339 c.c.

  L'ammontare dell'incentivo è considerato oggetto di una clausola di fonte legale e non negoziale, automaticamente inserita nel rapporto e sottratta alla libera disponibilità delle parti.

• art. 267 TFUE

  Il nuovo rinvio pregiudiziale non è necessario quando la Corte di giustizia ha già fornito un'interpretazione chiara e pertinente delle questioni rilevanti.

• art. 88, comma 2, lett. d), c.p.a.

  Consente il richiamo nella motivazione alle argomentazioni e ai precedenti pertinenti, condivisi dal Collegio.

Massime di principio

• Le convenzioni stipulate con il GSE per gli incentivi fotovoltaici disciplinano le modalità concrete di erogazione dell'incentivo, mentre l'an e il quantum della tariffa sono determinati dalla legge e dai provvedimenti amministrativi presupposti; pertanto, la loro modifica legislativa non è subordinata alla previsione di uno ius variandi contrattuale.
• La mancata previsione di una clausola di modifica unilaterale nelle convenzioni stipulate anteriormente al 31 dicembre 2012 non impedisce la successiva rimodulazione legislativa degli incentivi, poiché la tariffa non rientra nella disponibilità negoziale delle parti.
• Gli operatori economici non possono invocare il legittimo affidamento sull'intangibilità degli incentivi in un settore regolato nel quale la legge prevede durata limitata, progressiva riduzione delle tariffe e possibilità di evoluzione del regime di sostegno; la rimodulazione rientra nel rischio normativo d'impresa se non è arbitraria o sproporzionata.
• La disciplina che riduce o differisce il pagamento di incentivi già previsti ma non ancora dovuti non contrasta, per ciò solo, con i principi dell'Unione europea di certezza del diritto e tutela del legittimo affidamento, né con gli artt. 16 e 17 della Carta dei diritti fondamentali.
• Non è necessario un nuovo rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia quando la questione interpretativa è già stata chiaramente risolta da una precedente pronuncia della Corte e non emergono una nuova questione giuridica o nuovi dati rilevanti.

Come è indicizzato