Sentenza n. 452/2026 - Brescia, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato la nota del 3 settembre 2022 e le successive note del 25 ottobre e 26 novembre 2022, con le quali il Comune aveva richiesto e poi illustrato il calcolo di € 10.127,98 per oneri di urbanizzazione relativi al cambio di destinazione d'uso senza opere di un'unità immobiliare da residenziale a terziario-ufficio. Ha dedotto, in primo luogo, la violazione degli artt. 51 e 52 della l.r. Lombardia n. 12/2005 e l'eccesso di potere, sostenendo che il cambio d'uso era avvenuto senza opere, a distanza di oltre dieci anni dagli ultimi interventi edilizi e senza aumento del carico urbanistico, trattandosi di immobile collocato in un contesto già urbanizzato e destinato a ufficio senza contatti diretti con il pubblico. In subordine, ha dedotto il difetto assoluto di motivazione e di istruttoria sulla quantificazione, lamentando l'impossibilità di ricostruire il calcolo e incongruenze tra la prima richiesta, riferita ai soli oneri di urbanizzazione primaria, e il prospetto successivo, nel quale risultavano anche oneri di urbanizzazione secondaria. Ha inoltre chiesto la restituzione della somma versata, il risarcimento del danno e, in via ulteriormente subordinata, l'accertamento della facoltà di rinunciare al cambio d'uso. Il Comune ha eccepito la tardività dell'impugnazione e l'acquiescenza derivante dal pagamento, sostenendo nel merito che il passaggio da residenziale a terziario comportasse un aumento del carico urbanistico e del fabbisogno di standard.

La decisione

Il TAR ha respinto entrambe le eccezioni preliminari. Ha chiarito che gli atti di determinazione e liquidazione del contributo di costruzione, inclusi gli oneri di urbanizzazione, hanno natura non autoritativa e si inseriscono in un rapporto obbligatorio paritetico; pertanto, la controversia sull'an e sul quantum dell'obbligazione è soggetta al termine ordinario di prescrizione decennale e non al termine decadenziale di sessanta giorni per l'impugnazione degli atti autoritativi. Ha inoltre escluso che il pagamento integri acquiescenza, non trattandosi di manifestazione univoca della volontà di accettare definitivamente la pretesa. Nel merito, ha accolto il ricorso per difetto di istruttoria e di motivazione. Alla luce dell'art. 52, comma 3, della l.r. Lombardia n. 12/2005, nel testo applicabile, il mutamento di destinazione d'uso senza opere non comportava oneri, nel caso concreto, in assenza della dimostrazione di un effettivo aumento del carico urbanistico. Erano pacificamente sussistenti l'assenza di opere e il decorso di oltre dieci anni dagli ultimi lavori, mentre il Comune non aveva svolto alcun accertamento né fornito alcuna motivazione sull'aumento del carico urbanistico, nonostante la contestazione specifica della ricorrente già in sede procedimentale. Le giustificazioni formulate dal Comune solo negli scritti difensivi non potevano integrare postumamente la motivazione del provvedimento. È stato ritenuto irrilevante anche l'errore iniziale del tecnico della ricorrente, poiché la natura paritetica del rapporto consente a entrambe le parti di chiedere la correzione degli importi erroneamente determinati entro il termine prescrizionale. Il TAR ha quindi annullato gli atti impugnati e condannato il Comune alla restituzione di € 10.127,98, con interessi legali dalla domanda giudiziale al soddisfo. Ha respinto la domanda risarcitoria per mancanza di prova del maggior danno e ha posto le spese di lite a carico del Comune.

Norme richiamate

• art. 52, comma 3, l.r. Lombardia n. 12/2005

  Qualora la destinazione d'uso sia modificata, senza opere edilizie, nei dieci anni successivi all'ultimazione dei lavori, è dovuto l'eventuale conguaglio degli oneri di urbanizzazione, corrispondente alla differenza tra gli oneri dovuti per la nuova destinazione e gli oneri riferiti alla precedente destinazione, entrambi determinati applicando le tariffe stabilite per la nuova costruzione e vigenti al momento della variazione.

  Nel quadro normativo applicabile, il mutamento di destinazione d'uso senza opere poteva comportare un conguaglio solo ove ricorressero i presupposti individuati dal giudice, tra cui l'effettivo aumento del carico urbanistico; tale aumento doveva essere concretamente accertato e motivato dall'amministrazione.

• art. 16 d.P.R. n. 380/2001

  Il contributo di costruzione costituisce la pretesa creditoria del Comune connessa al rilascio del titolo edilizio e, quanto alla sua determinazione, dà luogo a un rapporto obbligatorio di natura paritetica.

• art. 133, comma 1, lett. f), c.p.a.

  Attribuisce alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie aventi ad oggetto gli atti e i provvedimenti delle pubbliche amministrazioni in materia urbanistica ed edilizia, nei limiti indicati dalla disposizione.

• art. 2946 c.c.

  La pretesa relativa alla determinazione del contributo di costruzione può essere fatta valere, in assenza di termini speciali, entro l'ordinario termine di prescrizione decennale.

Massime di principio

• Le controversie sulla determinazione, liquidazione e restituzione del contributo di costruzione e degli oneri di urbanizzazione riguardano un rapporto obbligatorio paritetico avente ad oggetto l'esistenza o l'entità di un'obbligazione legale; esse non sono soggette al termine decadenziale di sessanta giorni proprio dell'impugnazione degli atti autoritativi, ma possono essere proposte entro l'ordinario termine di prescrizione decennale, anche mediante azione di accertamento.
• Il pagamento degli oneri di urbanizzazione o del contributo di costruzione non determina, di per sé, acquiescenza alla relativa liquidazione, poiché non costituisce necessariamente una manifestazione univoca della volontà del privato di accettare definitivamente la pretesa dell'amministrazione.
• Nel mutamento di destinazione d'uso senza opere, l'imposizione degli oneri di urbanizzazione richiede la concreta dimostrazione di un effettivo aumento del carico urbanistico, inteso come maggiore necessità di nuove opere di urbanizzazione o utilizzazione più intensa di quelle esistenti, con incremento delle esternalità negative sull'area rispetto alla destinazione precedente.
• L'amministrazione che pretende oneri di urbanizzazione per un mutamento di destinazione d'uso deve svolgere una specifica istruttoria e motivare l'effettivo aumento del carico urbanistico, soprattutto quando il privato lo abbia contestato già nel procedimento; non è sufficiente il mero richiamo al passaggio tra categorie funzionali diverse.
• Le ragioni giustificative dell'imposizione degli oneri non possono essere introdotte per la prima volta negli scritti difensivi del giudizio, poiché la motivazione postuma non consente al destinatario di conoscere tempestivamente l'iter logico dell'azione amministrativa e lede il suo diritto di difesa.
• Nella determinazione di un'obbligazione contributiva di natura paritetica, l'eventuale errore iniziale del privato o del suo tecnico nel quantificare la somma dovuta non preclude la successiva richiesta di correzione dell'importo erroneamente determinato entro il termine prescrizionale.

Come è indicizzato