Cassazione Civile, Sentenza n. 10849/2022 del 04/04/2022

Esito

La controversia

Impugnazione dei provvedimenti di avvio e esecuzione della procedura di risoluzione di Banca delle Marche (provvedimento Banca d'Italia del 21.11.2015 e atto di approvazione del MEF) per violazione di legge, eccesso di potere, violazione degli artt. 73 e 97 Cost., violazione dei principi di proporzionalità e imparzialità e della direttiva 2014/59/UE. La ricorrente contestava l'azzeramento del valore delle azioni e delle obbligazioni subordinate e sosteneva che si sarebbe potuto evitare il danno con soluzioni alternative (in particolare con l'intervento del Fondo Interbancario di Tutela dei Depositi), chiedendo annullamento degli atti e risarcimento danni per la perdita patrimoniale subita.

La decisione

La Corte di Cassazione ha dichiarato il ricorso inammissibile. Ha confermato che il motivo di impugnazione era inammissibile perché non coglieva la ratio della decisione del Consiglio di Stato: la domanda di annullamento era stata dichiarata improcedibile per sopravvenuta mancanza di utilità a seguito del completamento della procedura di risoluzione e della cessione/incorporazione dell'ente-ponte in UBI Banca; la domanda risarcitoria è stata comunque respinta sia perché la ricorrente non ha provato il danno (danno-conseguenza), sia perché le autorità avevano ritenuto non ragionevolmente prospettabili misure alternative in tempo utile. Anche ove fosse censurabile l'argomentazione relativa alla qualificazione come aiuto di Stato dell'intervento del Fondo, la sentenza impugnata aveva una seconda autonoma ratio (mancata prova del danno) idonea a sorreggerne il rigetto. Condanna della ricorrente al pagamento delle spese di giudizio e del possibile raddoppio del contributo unificato.

Norme richiamate

• Direttiva 2014/59/UE del Parlamento e del Consiglio (preambolo, punti 88 e 130)

  Punto 88: "Ai sensi dell’articolo 47 della Carta, le parti interessate hanno diritto a un processo imparziale e a mezzi di ricorso efficaci nei confronti delle misure che le riguardano. Di conseguenza, è opportuno prevedere il diritto di impugnare le decisioni prese dalle autorità di risoluzione."; Punto 130: "La presente direttiva rispetta i diritti fondamentali e osserva i diritti, le libertà e i principi riconosciuti, in particolare, dalla Carta..."

  Il giudice amministrativo deve rispettare il diritto a un ricorso effettivo, ma la direttiva non impedisce l'applicazione delle regole processuali nazionali che convertono l'azione di annullamento in azione di accertamento quando l'annullamento è divenuto inutile; dunque il mancato accoglimento della domanda di annullamento per sopravvenuta perdita di utilità non determina di per sé violazione della direttiva.

• d.lgs. 16.11.2015 n.180, art.95, comma 3

  «Quando il giudice lo ritiene necessario per tutelare gli interessi dei terzi in buona fede che hanno acquistato azioni, altre partecipazioni, diritti, attività o passività di un ente sottoposto a risoluzione a seguito del ricorso agli strumenti di risoluzione o dell'esercizio dei poteri di risoluzione, l'annullamento del provvedimento lascia impregiudicati. Resta fermo il diritto al risarcimento del danno subito e provato, nei limiti stabiliti dalle norme vigenti».

  La norma conferisce al giudice un potere discrezionale di 'salvare' gli atti e i negozi posti in essere sulla base di un provvedimento di risoluzione annullato, ma tale previsione opera solo dopo che il provvedimento sia effettivamente annullato; non può essere invocata quando l'azione di annullamento è stata dichiarata improcedibile per perdita di utilità.

• Codice del processo amministrativo, art.34, comma 3

  Quando, nel corso del giudizio, l'annullamento del provvedimento impugnato non risulta più utile per il ricorrente, l'azione di annullamento diventa improcedibile e si converte ex lege in azione di accertamento dell'illegittimità (azione risarcitoria o di accertamento della illegittimità). Il Consiglio ha applicato questo principio per dichiarare improcedibile la domanda demolitoria e, comunque, valutare la domanda risarcitoria.

• d.lgs. 16.11.2015 n.180, art.17

  Disciplina le condizioni per l'adozione di misure di risoluzione (es. quando non sono ragionevolmente prospettabili misure alternative, nei tempi richiesti). La Corte ha ritenuto che, nella fattispecie, non risultavano misure alternative realizzabili in tempi adeguati (tentativo di cessione fallito e contesto normativo/UE che limitava l'intervento del Fondo).

• Trattato sul Funzionamento dell'Unione Europea, art.107 (aiuti di Stato)

  Rilevanza per la qualificazione dell'intervento del Fondo Interbancario come potenziale 'aiuto di Stato'. Nel giudizio il Consiglio di Stato ha fatto riferimento alla qualificazione data dalla Commissione Europea (decisione su analogo caso) come elemento che rendeva problematico l'uso del Fondo per evitare la risoluzione; ma tale profilo non è decisivo perché la sentenza è sorretta anche dalla mancata prova del danno.

• Carta dei diritti fondamentali dell'Unione Europea, art.47

  Garantisce il diritto a un ricorso effettivo. La Corte ha ritenuto che l'applicazione delle regole processuali nazionali (improcedibilità per perdita di utilità e conversione in azione di accertamento) non lede il diritto ad un ricorso effettivo se le parti possono comunque ottenere tutela (es. accertamento dell'illegittimità e risarcimento).

Massime di principio

• Se la procedura di risoluzione si è conclusa con la cessione dell'azienda o con la fusione/incorporazione dell'ente-ponte, la domanda di annullamento può essere dichiarata improcedibile per sopravvenuta mancanza di utilità (art.34 c.p.a.), con conversione in azione di accertamento/risarcitoria.
• L'art.95(3) del d.lgs.180/2015 consente al giudice, solo dopo avere annullato il provvedimento impugnato, di lasciare impregiudicati atti/negozi a tutela dei terzi di buona fede; non è uno strumento utilizzabile se l'annullamento non è pronunciato perché improcedibile.
• Nelle controversie relative a procedure di risoluzione è cruciale la prova del 'danno-conseguenza': il ricorrente deve dimostrare il nesso causale tra l'illegittimità dell'atto e il pregiudizio patrimoniale richiesto.
• Le censure sul rispetto del diritto UE (es. qualificazione di un intervento come aiuto di Stato) possono essere rilevanti, ma l'esistenza di altre autonome e decisive ragioni di merito (ad es. mancata prova del danno o impossibilità fattuale di alternative) può sorreggere il rigetto della domanda.
• In caso di modifiche societarie sopravvenute (fusione/incorporazione), la società risultante è legittimata a partecipare al giudizio in qualità di successore processuale (art.2504-bis c.c. e giurisprudenza consolidata).
• Chi impugna atti amministrativi in materia di risoluzione deve allegare e provare non solo l'illegittimità formale o sostanziale, ma anche che esisteva una alternativa praticabile e che l'evento impugnato ha determinato il concreto danno patrimoniale lamentato.