Sentenza n. 674/2026 - C.g.a.r.s, Sezione 1

Esito

La controversia

Il proprietario ha appellato la sentenza del TAR Sicilia, sezione staccata di Catania, che aveva respinto il ricorso contro l’ordine di demolizione e la sanzione pecuniaria. Ha contestato la ricostruzione del TAR sull’identità e sull’epoca di realizzazione dell’immobile: il fabbricato al foglio 9, particella 715, sarebbe distinto da quello descritto nell’atto notarile del 1991, situato in Vico Valastro e censito al foglio 15; inoltre, dichiarazione nell’atto notarile del 2020, perizia giurata e fotografia aerea IGM del giugno 1967 avrebbero dimostrato che l’abitazione era stata realizzata prima del 1° settembre 1967. Ha dedotto il difetto dei presupposti, di istruttoria e di motivazione dell’ordine, la violazione degli artt. 33 e 34 d.P.R. 380/2001 e dell’art. 7 l. 241/1990 per omessa comunicazione di avvio, nonché l’irrilevanza dei vincoli paesaggistico, idrogeologico e di sicurezza perché successivi alla costruzione. Ha inoltre censurato l’omessa pronuncia sulla possibilità di sostituire la demolizione con una sanzione pecuniaria e sulla legittimità della demolizione di due manufatti descritti come precari e rimovibili (serra e tettoia/deposito-pollaio), sostenendo che fossero interventi edilizi minori soggetti a mera comunicazione. Infine, ha contestato la sanzione di 20.000 euro ex art. 31, comma 4-bis, d.P.R. 380/2001, deducendo che non vi era stata nuova costruzione abusiva e che la sanzione non fosse applicabile ai manufatti accessori.

La decisione

Il CGARS ha respinto l’appello e confermato il risultato della sentenza di primo grado, condannando l’appellante alle spese, liquidate in 2.000 euro oltre spese generali e accessori. In via preliminare, ha rilevato che il ricorso originario era inammissibile perché l’ordine di demolizione era fondato su autonome ragioni, comprendenti anche la realizzazione in area gravata da vincoli e l’assenza dei relativi nulla osta: il ricorrente non aveva impugnato specificamente tutte le autonome rationes e, in appello, non aveva censurato puntualmente la statuizione sui vincoli. Ha comunque esaminato i motivi nel merito. La doglianza sull’omessa comunicazione di avvio è stata respinta: il procedimento era stato avviato con nota del 9 marzo 2020, notificata alla proprietaria prima della donazione del 12 marzo 2020 all’appellante, e non erano state presentate osservazioni. Quanto alla data di costruzione, il proprietario non ha assolto l’onere di provare con documentazione certa e univoca la realizzazione anteriore al 1° settembre 1967: la dichiarazione sostitutiva e la consulenza di parte non erano sufficienti, mentre le immagini e le aerofotogrammetrie documentavano l’assenza del fabbricato nella configurazione attuale e la realizzazione del tetto tra il 5 agosto 2016 e il 14 giugno 2017. Il richiamo all’atto del 1991 riguardava un immobile diverso. È stata respinta anche la censura relativa all’art. 34 d.P.R. 380/2001: l’eventuale sostituzione della demolizione con sanzione pecuniaria va valutata nella fase esecutiva, e spetta al privato dimostrare allora l’impossibilità di demolire senza pregiudicare la parte conforme; tale possibilità non incide sulla legittimità dell’ordine. Il motivo sui manufatti accessori è stato respinto perché le opere vanno considerate unitariamente e l’appellante non ha provato la loro effettiva precarietà: questa dipende dalla destinazione a esigenze contingenti e temporanee, non dai materiali o dalla facile rimovibilità, mentre le opere descritte risultavano funzionali a usi durevoli. È stata infine confermata la sanzione di 20.000 euro: l’art. 31, comma 4-bis, sanziona l’inottemperanza all’ordine di demolizione legittimamente impartito per opere in zona vincolata, non la consistenza dell’abuso in sé.

Norme richiamate

• art. 7 l. 241/1990

  il procedimento tendente all’emissione dell’ordinanza di demolizione (prima dell’atto di donazione del 12 marzo 2020 tra i coniugi Duina Salvatore e Mangano Giovanna e il figlio Duina Gian Franco, odierno appellante), giusta anche produzione documentale del Comune di Calatabiano nel giudizio di primo grado (doc. n. 4). E quel che rileva, come si legge nell’ordinanza di demolizione impugnata è che “la ditta, in seguito all’avvio del procedimento, non ha presentato osservazioni”.

  La censura di omessa comunicazione di avvio è infondata quando il procedimento risulti avviato e la comunicazione sia stata notificata alla proprietaria prima del trasferimento dell’immobile all’appellante; nel caso concreto, inoltre, non erano state presentate osservazioni.

• art. 27 d.P.R. 380/2001

  Per gli interventi realizzati in zona vincolata sotto il profilo paesaggistico, invero, deve essere previamente ottenuta l’autorizzazione della competente Soprintendenza per i Beni Culturali e Ambientali, salvo che l’intervento rientri fra quelli contemplati dall’Allegato A del D.P.R. n. 31/2017, e in difetto il Comune può ben ingiungere la demolizione per le stesse ragioni per cui tale Amministrazione non rilascia il titolo edilizio che sia stato richiesto nel caso in cui l’autorizzazione della Soprintendenza non sia intervenuta. Sebbene, infatti, il procedimento edilizio e quello paesaggistico siano, in certa misura indipendenti (cfr. l’art. 146, quarto comma, del decreto legislativo n. 42/2004), ciò non toglie che, come affermato dalla giurisprudenza, il Comune è tenuto ad adottare l’ordine demolitorio per opere realizzate in zona vincolata e in difetto dell’autorizzazione della Soprintendenza, perché l’art. 27 del D.P.R. n. 380/2001 attribuisce al Comune un generale potere di vigilanza che non si limita alla mera conformità edilizia dell’intervento.

  Il potere comunale di vigilanza edilizia comprende l’adozione dell’ordine di demolizione per opere realizzate in zona paesaggisticamente vincolata senza la necessaria autorizzazione della Soprintendenza, oltre la verifica della sola conformità edilizia.

• art. 31 l. 1150/1942, come modificato dall’art. 10 l. 765/1967

  Mette conto rilevare, invero, che, come ribadito dalla giurisprudenza anche di recente va posto in capo al proprietario (o al responsabile dell’abuso) assoggettato a ingiunzione di demolizione l’onere di provare il carattere risalente del manufatto, collocandone la realizzazione in epoca anteriore alla c.d. legge ponte n. 761 del 1967 che con l’art. 10, novellando l’art. 31 della legge n. 1150 del 1942, ha esteso l’obbligo di previa licenza edilizia alle costruzioni realizzate al di fuori del perimetro del centro urbano.

  Il proprietario o responsabile dell’abuso che sostiene che il manufatto sia stato realizzato prima dell’introduzione dell’obbligo di titolo edilizio fuori dal centro urbano deve provarne la data risalente.

• art. 3, comma 1, lett. e.5, d.P.R. 380/2001

  la precarietà dell’opera, che esonera dall’obbligo del possesso del permesso di costruire, ai sensi dell’art. 3, comma 1, lettera e. 5, D.P.R. n. 380 del 2001, postula un uso specifico e temporalmente delimitato del bene e non ammette che lo stesso possa essere finalizzato al soddisfacimento di esigenze - non eccezionali e contingenti, ma - permanenti nel tempo.

  La precarietà rilevante ai fini dell’esenzione dal permesso di costruire dipende dalla destinazione del manufatto a un uso specifico, contingente e temporalmente delimitato, non dalla natura dei materiali o dalla mera rimovibilità.

• art. 34 d.P.R. 380/2001

  la consolidata giurisprudenza interpreta le disposizioni dell’art. 34 citato, nel senso che la possibilità di sostituire la sanzione demolitoria con quella pecuniaria posta da tale normativa debba essere valutata dall'Amministrazione competente nella fase esecutiva del procedimento, successiva e autonoma rispetto all'ordine di demolizione, fase esecutiva nella quale le parti possono dedurre in ordine alla situazione di pericolo di stabilità del fabbricato, presupposto per l’applicazione della sanzione pecuniaria in luogo di quella demolitoria, con la conseguenza che tale valutazione non rileva ai fini della legittimità del provvedimento di demolizione.

  La sostituzione della demolizione con la sanzione pecuniaria per parziale difformità va valutata nella fase esecutiva, sulla base del pericolo per la stabilità della parte conforme, e non condiziona la legittimità dell’ordine demolitorio.

• art. 31, comma 4-bis, d.P.R. 380/2001

  Quello che è dato rilevare è che ciò che viene sanzionato - nella misura massima di euro 20.000,00 - dall'art. 31, comma 4-bis, del D.P.R. n. 380 del 2001 non è la realizzazione dell'abuso edilizio in sé considerato (nel qual caso, evidentemente, rileverebbe la consistenza e l'entità dello stesso), bensì (unicamente) la mancata spontanea ottemperanza all'ordine di demolizione legittimamente impartito dalla P.A. per opere abusivamente realizzate in zona vincolata, che è condotta identica, sia nel caso di abusi edilizi macroscopici, sia nell'ipotesi di più modesti abusi edilizi; dunque, il disvalore (ex se rilevante) sanzionato è l'inottemperanza all'ingiunzione di ripristino legittimamente impartita dalla P.A..

  La sanzione pecuniaria prevista dall’art. 31, comma 4-bis, colpisce la mancata ottemperanza spontanea a un ordine di demolizione legittimo relativo a opere abusive in zona vincolata, indipendentemente dalla consistenza dell’abuso.

Massime di principio

• Quando un provvedimento amministrativo è fondato su più ragioni autonome e indipendenti, la mancata impugnazione anche di una sola ragione sufficiente a sostenerlo rende inammissibile il ricorso, poiché l’eventuale accoglimento delle censure rivolte alle altre motivazioni non potrebbe determinare l’annullamento dell’atto. In appello, le autonome statuizioni della sentenza devono essere contestate con motivi specifici.
• Nel contestare un ordine di demolizione, spetta al proprietario o al responsabile dell’abuso provare, con elementi rigorosi, certi e univoci, che il manufatto è stato realizzato prima dell’epoca in cui era necessario il titolo edilizio. Dichiarazioni sostitutive e consulenze tecniche di parte, se non sorrette da adeguati elementi oggettivi, non hanno autonomo valore probatorio sufficiente; possono rilevare elementi quali ruderi, fondamenta, aerofotogrammetrie e mappe catastali.
• La possibilità di applicare la sanzione pecuniaria sostitutiva prevista per gli interventi in parziale difformità va accertata nella fase esecutiva dell’ordine demolitorio. Il privato deve dimostrare in tale fase l’impossibilità oggettiva di demolire senza pregiudicare la parte conforme; tale eventualità non rende illegittimo l’ordine di demolizione.
• Le opere abusive tra loro connesse e componenti un intervento unitario devono essere valutate complessivamente, senza frazionamenti che ne isolino singole parti dall’impatto complessivo sul territorio. La precarietà di un manufatto dipende dalla sua destinazione a esigenze contingenti e temporanee, non dai materiali impiegati o dalla facile rimovibilità.
• La sanzione prevista dall’art. 31, comma 4-bis, d.P.R. 380/2001 punisce l’inottemperanza all’ordine di demolizione legittimamente impartito per opere abusive in zona vincolata, non la realizzazione dell’abuso in sé; la sua applicazione non dipende quindi dalla maggiore o minore consistenza dell’opera.

Come è indicizzato