Sentenza n. 6/2026 - Cagliari, Sezione 2

Esito

La controversia

La società agricola aveva ottenuto la concessione di un contributo nell’ambito di un bando del GAL destinato allo sviluppo di aziende agricole esistenti, per l’adeguamento di strutture destinate al ricovero di cavalli e la realizzazione di un campo di addestramento equino. Presentata la domanda di saldo, il GAL comunicava il preavviso di rigetto ai sensi dell’art. 10-bis l. 241/1990 e, dopo le controdeduzioni, respingeva la domanda e revocava il contributo, ritenendo non rispettato l’art. 15, lett. f), del bando, che richiedeva la comunicazione di inizio lavori per interventi non realizzabili in edilizia libera. La ricorrente deduceva: violazione dell’art. 10-bis l. 241/1990; violazione dei termini delle fasi di ammissibilità e rigetto delle domande di pagamento; violazione dell’art. 2135, comma 3, c.c. ed eccesso di potere per difetto di istruttoria, contraddittorietà e irragionevolezza; carenza di potere e difetto di competenza del GAL nel dichiarare l’invalidità del titolo abilitativo, con violazione degli artt. 21-septies e seguenti l. 241/1990. Il GAL eccepiva il difetto di giurisdizione, mentre ARGEA eccepiva il proprio difetto di legittimazione passiva.

La decisione

Il TAR ha preliminarmente dichiarato il difetto di legittimazione passiva di ARGEA, poiché non aveva adottato l’atto impugnato. Nel merito processuale ha dichiarato il ricorso inammissibile per difetto di giurisdizione, indicando quale giudice competente il Tribunale civile di Oristano e consentendo la riproposizione del giudizio ai sensi dell’art. 11 c.p.a. Secondo il Collegio, dopo la concessione del contributo, la verifica dell’adempimento degli obblighi gravanti sul beneficiario appartiene alla fase esecutiva del rapporto. La controversia riguardava il mancato pagamento del saldo e la revoca del contributo per il ritenuto inadempimento dell’obbligo di produrre la comunicazione di inizio lavori e di realizzare opere conformi alla normativa edilizia, non già l’illegittimità originaria dell’atto concessorio o il contrasto sopravvenuto con un interesse pubblico. La posizione del beneficiario aveva quindi consistenza di diritto soggettivo e la controversia spettava al giudice ordinario. Il TAR ha inoltre escluso che si trattasse di attività amministrativa per accordi soggetta alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, ravvisando un atto unilaterale di concessione del vantaggio economico adottato all’esito di un bando. Le spese sono state compensate per la complessità della vicenda.

Norme richiamate

• art. 11 c.p.a.

  “il giudizio potrà essere riproposto ai sensi dell’art. 11, c.p.a.”

  In caso di declinatoria della giurisdizione, il giudizio può essere riproposto dinanzi al giudice individuato come munito di giurisdizione, con conservazione degli effetti processuali nei limiti previsti dalla norma.

• art. 10-bis l. 241/1990

  “preavviso di rigetto ex art. 10-bis”

  La disposizione è richiamata in relazione al preavviso di rigetto comunicato dal GAL prima dell’adozione del diniego del saldo.

• art. 15, lett. f), del bando pubblico per l’ammissione a finanziamenti, intervento 19.2.6.4.2.1.2

  “alla domanda di pagamento del saldo finale deve essere allegata, tra l’altro, la comunicazione di inizio lavori”

  La clausola del bando impone al beneficiario di allegare alla domanda di saldo la documentazione idonea a dimostrare la regolarità degli interventi finanziati, inclusa la comunicazione di inizio lavori quando richiesta dal regime edilizio applicabile.

• art. 15, comma 2, lett. b), l.r. 23/1985

  “opere [...] non effettuabili in regime di edilizia libera”

  La disposizione regionale è richiamata per stabilire che gli interventi finanziati non erano, secondo la valutazione posta a fondamento del diniego, realizzabili in regime di edilizia libera e richiedevano quindi la comunicazione di inizio lavori.

• art. 21-septies l. 241/1990

  “violazione degli artt. 21-septies e ss., l. 241/1990”

  La norma è richiamata tra i motivi della ricorrente, che contestava il potere del GAL di dichiarare l’invalidità del titolo abilitativo; il TAR non ha esaminato il motivo nel merito per difetto di giurisdizione.

• art. 2135, comma 3, c.c.

  La disposizione è stata invocata dalla ricorrente per censurare il diniego, unitamente a difetto di istruttoria, contraddittorietà e irragionevolezza; il TAR non ha esaminato tali censure nel merito per difetto di giurisdizione.

Massime di principio

• Una volta adottato il provvedimento di concessione di un contributo pubblico, le controversie relative alla verifica dell’adempimento degli obblighi gravanti sul beneficiario nella fase di realizzazione dell’intervento e di rendicontazione appartengono, di regola, alla giurisdizione ordinaria, perché incidono su una posizione di diritto soggettivo alla conservazione e all’erogazione del contributo.
• Il diniego del saldo o la revoca del contributo fondata sul successivo inadempimento del beneficiario agli obblighi previsti dal bando, inclusi quelli relativi alla regolarità urbanistico-edilizia delle opere finanziate, non costituisce esercizio di autotutela su un provvedimento concessorio originariamente illegittimo, ma riguarda l’esecuzione del rapporto di finanziamento.
• La giurisdizione ordinaria sussiste quando il ritiro del contributo è motivato dall’inadempimento del beneficiario e non da vizi di legittimità dell’atto concessorio o da un contrasto originario o sopravvenuto con l’interesse pubblico.
• La partecipazione a un bando e la successiva attribuzione unilaterale di un vantaggio economico non integrano, di per sé, attività amministrativa per accordi ai sensi della disciplina sulla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo; trovano applicazione le regole ordinarie sul riparto di giurisdizione in materia di contributi pubblici.
• L’amministrazione o l’ente che non ha adottato l’atto impugnato è privo di legittimazione passiva nel giudizio di annullamento avente a oggetto quell’atto.

Come è indicizzato