Sentenza n. 3610/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

I condomini avevano diffidato il Comune chiedendo il completamento delle opere di urbanizzazione primaria rimaste incompiute, la loro presa in carico e la manutenzione, in particolare del manto stradale, sulla base della convenzione urbanistica del 15 dicembre 1999 e dell'art. 28 della legge urbanistica n. 1150 del 1942. Il Comune aveva risposto di non poter eseguire gli interventi perché le opere non risultavano in suo possesso e di essere in attesa della loro consegna. Il TAR aveva accolto la domanda, imponendo al Comune di procedere al collaudo delle opere completate, all'eventuale acquisizione delle aree, alla presa in carico delle opere collaudate positivamente e, in caso di esito negativo, alla loro messa a norma mediante escussione delle fideiussioni o rivalsa sui soggetti obbligati. Il Comune ha appellato la sentenza con un unico motivo, deducendo il proprio difetto di legittimazione passiva, più correttamente qualificato dal Consiglio di Stato come difetto di titolarità passiva del rapporto, e contestando nel merito l'obbligo di prendere in carico le opere. La convenzione poneva a carico del lottizzante e degli aventi causa la realizzazione delle opere, prevedendo il loro trasferimento al Comune entro tre giorni dal certificato di collaudo approvato dall'amministrazione e l'assunzione comunale degli obblighi di manutenzione da tale momento. Le opere non risultavano integralmente completate e collaudate.

La decisione

L'appello è stato respinto, ma con parziale riforma della motivazione e della portata della statuizione di primo grado. Il Consiglio di Stato ha chiarito che il trasferimento della proprietà delle opere di urbanizzazione e l'assunzione dei relativi obblighi manutentivi da parte del Comune presuppongono il completamento delle opere e il collaudo secondo quanto previsto dalla convenzione. Fino a tale momento il Comune non è proprietario delle opere e non può esserne chiamato direttamente a curare la manutenzione o la messa a norma. È stata quindi esclusa la legittimità della condanna pronunciata dal TAR nella parte in cui imponeva al Comune di mettere a norma le opere non completate o non collaudate entro il termine di nove mesi, termine privo di fondamento normativo. Tuttavia, il Comune è tenuto ad attivarsi per dare esecuzione alla convenzione, intimando ai soggetti obbligati di completare le opere e, ove ancora possibile, escutendo le fideiussioni, così da consentire il successivo collaudo, trasferimento della proprietà e presa in carico. La convenzione non attribuisce al Comune una facoltà discrezionale circa l'acquisizione delle opere una volta regolarmente eseguite: configura un obbligo funzionale alla gestione delle infrastrutture e alla cura dell'interesse pubblico all'ordinato assetto del territorio e alla fruizione collettiva dei servizi. Il mancato esercizio pregresso del potere-dovere di acquisizione non estingue l'obbligo comunale di prenderle in carico e gestirle dopo il completamento e il collaudo. Le vicende sopravvenute, inclusa un'ordinanza contingibile e urgente relativa all'impianto fognario, sono state ritenute estranee al thema decidendum. Spese compensate.

Norme richiamate

• art. 28 l. 1150/1942

  Le opere di urbanizzazione sono necessarie a rendere una porzione di territorio idonea all'uso insediativo previsto dagli strumenti urbanistici vigenti.

  La disposizione fonda l'obbligo di realizzare le opere necessarie all'edificazione e si coordina con l'obbligo dell'amministrazione comunale di curarne, una volta regolarmente eseguite e acquisite, la gestione e la manutenzione nell'interesse generale.

• art. 11 l. 241/1990

  Le convenzioni urbanistiche sono ricondotte al modello degli accordi sostitutivi di provvedimento.

  Gli accordi urbanistici sono moduli consensuali di esercizio del potere amministrativo, caratterizzati dalla compresenza di elementi pubblicistici e civilistici; i principi del codice civile si applicano solo in quanto compatibili con la disciplina pubblicistica.

• art. 133, comma 1, lett. a), n. 2, c.p.a.

  Prevede la giurisdizione esclusiva sulle controversie relative alla formazione, conclusione ed esecuzione degli accordi integrativi o sostitutivi di provvedimento e degli accordi fra pubbliche amministrazioni.

• art. 16 d.P.R. 380/2001

  È richiamato quale disposizione che, insieme all'art. 28 della legge n. 1150 del 1942, collega l'attività edificatoria alla realizzazione delle opere necessarie a rendere l'area idonea all'insediamento urbanistico.

Massime di principio

• La convenzione urbanistica che prevede il trasferimento al Comune delle opere di urbanizzazione dopo il collaudo obbliga l'amministrazione ad attivarsi per ottenere il completamento delle opere dai soggetti tenuti alla loro realizzazione e, ove possibile, a escutere le garanzie prestate.
• Il trasferimento della proprietà delle opere di urbanizzazione e l'assunzione dei relativi obblighi comunali di manutenzione si perfezionano solo dopo il completamento e il collaudo delle opere secondo le modalità previste dalla convenzione; prima di tale momento il Comune non può essere condannato, in quanto proprietario, alla loro messa a norma o manutenzione.
• Una volta regolarmente completate e collaudate, le opere di urbanizzazione previste dalla convenzione devono essere acquisite e gestite dal Comune competente, poiché la presa in carico costituisce un obbligo funzionale alla cura dell'interesse pubblico e non una scelta discrezionale dell'ente.
• Il mancato esercizio tempestivo del potere-dovere di acquisire le opere di urbanizzazione non estingue l'obbligo dell'amministrazione di procedere alla loro acquisizione e gestione, una volta realizzati i presupposti convenzionali.
• Le convenzioni urbanistiche sono accordi sostitutivi di provvedimento nei quali elementi pubblicistici e civilistici coesistono; le norme civilistiche sulle obbligazioni e sui contratti operano soltanto nei limiti della compatibilità con la disciplina e con la funzione pubblicistica dell'accordo.

Come è indicizzato