Sentenza n. 4191/2026 - Milano, Sezione 4

Esito

La controversia

I ricorrenti hanno chiesto l'accertamento dell'inadempimento delle amministrazioni alle obbligazioni assunte con l'accordo del 2007/2009, oppure della sopravvenuta impossibilità della causa concreta dell'accordo per la parte collegata al lotto 5 della SS 415 Paullese, con conseguente risoluzione parziale. Hanno inoltre chiesto l'accertamento del diritto all'indennità prevista dal sesto luogo dell'accordo e il risarcimento dei danni per violazione dell'affidamento, inadempimento e comportamento successivo dell'amministrazione, nonché, in via indennitaria, ai sensi dell'art. 11, comma 4, l. n. 241/1990. L'accordo prevedeva permute, cessioni di aree, costituzione di servitù sotterranee, demolizione di un edificio, occupazioni temporanee e una successiva permuta condizionata all'approvazione del progetto definitivo e alla realizzazione del lotto 5. I ricorrenti hanno dedotto che, dopo l'esecuzione del lotto 4, il Comune aveva abbandonato il progetto del lotto 5 e adottato strumenti urbanistici incompatibili con esso, senza recedere formalmente dall'accordo né ristorare i pregiudizi derivanti dalle demolizioni, dalla riorganizzazione dell'attività, dalla perdita di opportunità economiche e dall'incertezza urbanistica. Il Comune ha sostenuto di avere adempiuto alle obbligazioni già esigibili, di non essere incorso in violazione degli obblighi di correttezza e di avere adottato una soluzione viabilistica alternativa non più gravosa per i privati; ha inoltre contestato l'indennità, poiché non vi era stata alcuna occupazione temporanea, e il risarcimento per genericità, mancata prova del danno e vantaggi derivanti dalla mancata realizzazione del lotto 5. MM s.p.a. ha eccepito il difetto di legittimazione passiva, deducendo di avere sottoscritto l'accordo quale mandataria del Comune e di non avere competenza sulla scelta di non realizzare il lotto 5.

La decisione

Il TAR ha accolto parzialmente il ricorso. Ha escluso l'inadempimento del Comune, rilevando che le obbligazioni già previste dall'accordo e divenute esigibili erano state integralmente adempiute, con pagamento dei corrispettivi per cessioni e servitù. Ha escluso anche che l'abbandono del lotto 5 determinasse la sopravvenuta impossibilità della causa concreta dell'intero accordo o delle sue parti già eseguite, poiché l'accordo aveva causa complessa: non mirava soltanto all'acquisizione di aree per l'opera pubblica, ma anche alla riorganizzazione viabilistica e alla realizzazione dell'intervento edilizio privato. Ha invece dichiarato l'inefficacia sopravvenuta delle clausole del sesto luogo dell'accordo relative alla futura permuta di due aree di circa 1.015 mq ciascuna e alla contestuale costituzione di una servitù sotterranea, poiché l'approvazione del progetto del lotto 5 e la realizzazione della galleria costituivano condizioni sospensive dell'efficacia di tali pattuizioni; il definitivo abbandono del lotto 5, formalizzato anche mediante atti pianificatori incompatibili, ha reso impossibile l'avveramento delle condizioni. Ha rigettato la domanda di pagamento dell'indennità mensile, perché essa presupponeva l'effettiva occupazione temporanea delle aree per la realizzazione della galleria e il superamento della durata massima dell'occupazione, mentre nessuna occupazione né alcun avvio dei lavori vi era stato. Ha rigettato la domanda risarcitoria, non ravvisando né inadempimento né violazione degli obblighi di correttezza, buona fede e tutela dell'affidamento: il Comune aveva completato il lotto 4 e, dopo ritardi collegati anche a vicende esterne, aveva adottato una soluzione alternativa non aggravante la posizione privata, nell'ambito di un procedimento pianificatorio complesso che aveva considerato le ragioni dei ricorrenti. Ha escluso anche l'indennizzo ex art. 11, comma 4, l. n. 241/1990, per mancata allegazione e prova di uno specifico pregiudizio derivante dal venir meno della sola clausola relativa alla futura permuta. Spese compensate per peculiarità, complessità e reciproca soccombenza.

Norme richiamate

• art. 1337 c.c.

  Il giudice ha escluso che la condotta dell'amministrazione avesse violato gli obblighi di correttezza e buona fede nelle relazioni con i ricorrenti.

• art. 11, comma 4, l. 241/1990

  L'eventuale recesso parziale dall'accordo avrebbe potuto comportare un indennizzo, ma la relativa domanda è stata respinta per mancata allegazione e prova di uno specifico pregiudizio risarcibile o indennizzabile.

• art. 42, comma 3, Cost.

  La norma è stata invocata dai ricorrenti per sostenere l'ingiustificatezza dei sacrifici proprietari dopo l'abbandono del lotto 5, ma il giudice non ha accolto tale prospettazione.

• art. 1 del Primo Protocollo CEDU

  La disposizione è stata invocata in relazione alla tutela del diritto di proprietà e alla proporzionalità dei sacrifici imposti, senza che il giudice ne abbia ravvisato la violazione.

• art. 834 c.c.

  Invocato dai ricorrenti a sostegno della tutela proprietaria, senza accoglimento della relativa censura.

• artt. 1 e 2 d.P.R. 327/2001

  Invocati dai ricorrenti in relazione alla disciplina espropriativa e alla necessità di una giustificazione attuale dei sacrifici proprietari, senza accoglimento della censura.

Massime di principio

• Un accordo sostitutivo di provvedimento ablativo può avere una causa complessa, comprendente non solo il trasferimento di aree e la costituzione di diritti reali in favore dell'amministrazione, ma anche la riorganizzazione urbanistica e viabilistica e la realizzazione di interventi privati; il mancato completamento di una parte dell'opera pubblica non determina automaticamente la risoluzione o l'inefficacia delle pattuizioni già eseguite o non essenziali alla parte non realizzata.
• Quando un accordo amministrativo subordina espressamente l'efficacia di future permute, costituzioni di servitù o altri adempimenti all'approvazione di un progetto e alla realizzazione di una determinata opera pubblica, tali eventi operano come condizioni sospensive; il definitivo abbandono dell'opera e l'adozione di atti pianificatori incompatibili con essa rendono inefficaci le relative pattuizioni future.
• L'indennità prevista per il protrarsi di un'occupazione temporanea oltre il termine convenuto presuppone l'effettiva instaurazione dell'occupazione e il superamento della sua durata massima; in assenza di occupazione e di avvio dei lavori, l'indennità non è dovuta.
• La responsabilità dell'amministrazione per violazione dell'affidamento richiede una condotta contraria a correttezza e buona fede e la dimostrazione di uno specifico pregiudizio causalmente riconducibile a tale condotta; il solo abbandono di una soluzione progettuale, nell'ambito di una successiva pianificazione fondata su esigenze pubbliche e non aggravante la posizione privata, non è sufficiente.
• L'indennizzo previsto dall'art. 11, comma 4, l. 241/1990 non può essere riconosciuto in assenza di allegazione e prova del concreto pregiudizio derivante dal recesso o dalla perdita di efficacia dell'accordo amministrativo.

Come è indicizzato