Sentenza n. 5482/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

La controversia riguarda il diniego del 20 giugno 2024 con cui il Ministero dell’Istruzione e del Merito aveva respinto la domanda di riconoscimento, ai fini dell’esercizio della professione di docente di sostegno nella scuola secondaria di primo e secondo grado, di un attestato conseguito in Romania. La ricorrente in primo grado aveva chiesto anche l’adozione di misure idonee al riconoscimento del titolo e il risarcimento del danno da perdita di chance. Il TAR aveva accolto il ricorso ai fini del riesame e dell’eventuale assegnazione di misure compensative, ritenendo che l’attestato fosse, in sé, idoneo al riconoscimento e che l’amministrazione dovesse verificare in concreto l’idoneità della formazione estera. Il TAR aveva inoltre ravvisato la violazione dell’art. 10-bis l. 241/1990, poiché il diniego sarebbe stato adottato senza preavviso di rigetto, considerando rimediabili mediante interlocuzione procedimentale le carenze formali e documentali rilevate dall’amministrazione. Il Ministero ha appellato la sentenza deducendo: l’erroneità della qualificazione dell’attestato come titolo abilitante ai sensi dell’art. 11 della direttiva 2005/36/CE; la circostanza che fosse stato prodotto soltanto un attestato di conclusione di un corso di formazione professionale rilasciato da un’università rumena, non comprovante il possesso di un titolo abilitante rilasciato dal competente ministero rumeno; l’inapplicabilità dell’art. 10-bis l. 241/1990 al procedimento speciale disciplinato dagli artt. 16 e 17 d.lgs. 206/2007; l’adeguatezza della comparazione tra la formazione rumena e quella richiesta dall’ordinamento italiano, effettuata secondo i principi delle sentenze dell’Adunanza Plenaria nn. 19, 20, 21 e 22 del 2022, dalla quale sarebbero emerse differenze incolmabili, non superabili neppure mediante misure compensative; nonché il contrasto della sentenza appellata con il precedente specifico del Consiglio di Stato n. 8392/2025.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l’appello e, in riforma della sentenza del TAR, ha respinto il ricorso di primo grado. Il Collegio ha ritenuto decisiva la circostanza che il provvedimento ministeriale di diniego contenesse una diffusa disamina della formazione seguita nel Paese di provenienza e della sua inidoneità all’accesso alla professione regolamentata nel Paese di destinazione, in conformità alla normativa europea e ai principi elaborati dall’Adunanza Plenaria, in particolare nelle sentenze nn. 21 e 22 del 2022. Tale adeguatezza motivazionale è stata ritenuta assorbente rispetto agli ulteriori motivi d’appello. Il Consiglio di Stato ha inoltre richiamato, quale precedente specifico e conforme ai sensi degli artt. 74, comma 1, e 88, comma 2, lett. d), c.p.a., la sentenza n. 8392/2025, relativa a una fattispecie sostanzialmente sovrapponibile, nella quale erano state condivise le censure ministeriali riguardanti la mancata prova della natura abilitante del titolo estero, la violazione dell’art. 10-bis l. 241/1990 e l’illegittima sostituzione del giudice alle valutazioni amministrative sulla comparazione dei percorsi formativi e sulle misure compensative. Le spese del doppio grado sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 11 direttiva 2005/36/CE

  La natura abilitante del titolo estero e la sua riconducibilità ai titoli rilevanti ai fini del riconoscimento devono essere dimostrate dall’interessato; un mero attestato di conclusione di un corso di formazione professionale non è necessariamente sufficiente.

• artt. 16 e 17 d.lgs. 206/2007

  Disciplinano in modo speciale il procedimento di riconoscimento delle qualifiche professionali conseguite in altri Stati membri.

• art. 10-bis l. 241/1990

  La sentenza richiama la questione della sua applicabilità al procedimento speciale di riconoscimento delle qualifiche professionali, in relazione alla quale il Consiglio di Stato richiama il precedente conforme, senza sviluppare una motivazione autonoma distinta dall’adeguatezza del diniego.

• art. 74, comma 1, c.p.a.

  Consente il richiamo a precedenti conformi nella motivazione della sentenza semplificata o con motivazione sintetica, secondo quanto affermato dal Collegio.

• art. 88, comma 2, lett. d), c.p.a.

  È richiamato quale fondamento del valore motivazionale del precedente specifico e conforme citato dal Consiglio di Stato.

Massime di principio

• Nel procedimento di riconoscimento di una qualifica professionale conseguita all’estero, l’interessato deve dimostrare che il titolo prodotto abbia effettiva natura abilitante nello Stato di provenienza; il mero attestato di conclusione di un corso di formazione professionale non equivale necessariamente a un titolo abilitante rilevante ai sensi dell’art. 11 della direttiva 2005/36/CE.
• È legittimo il diniego di riconoscimento di una qualifica professionale estera quando l’amministrazione abbia svolto una comparazione concreta, diffusa e motivata tra la formazione conseguita nello Stato di origine e quella richiesta dallo Stato di destinazione, evidenziando differenze sostanziali non superabili neppure mediante misure compensative.
• Il giudice amministrativo non può sostituire la propria valutazione a quella dell’amministrazione nella comparazione dei percorsi formativi e nella scelta sull’adozione di misure compensative, quando l’istruttoria e la motivazione amministrativa risultino adeguate e coerenti con i criteri normativi ed europei applicabili.
• Nel procedimento speciale di riconoscimento delle qualifiche professionali disciplinato dal d.lgs. 206/2007, la disciplina specifica degli artt. 16 e 17 assume rilievo nel valutare l’applicabilità delle garanzie procedimentali generali previste dall’art. 10-bis l. 241/1990.

Come è indicizzato