Corte di giustizia, Sentenza C-728/22

Proroga legislativa delle concessioni bingo e direttiva 2014/23/UE

La pronuncia riguarda tre rinvii pregiudiziali del Consiglio di Stato italiano in controversie tra associazioni e imprese del settore bingo e le autorità italiane competenti. Il tema centrale è la compatibilità con il diritto dell’Unione del regime di "proroga tecnica" delle concessioni bingo, più volte esteso dal legislatore nazionale e accompagnato da un canone mensile, da un divieto di trasferimento dei locali e dall’obbligo di accettare la proroga per partecipare alle future procedure di riattribuzione.

Fatti e contesto nazionale

Le concessioni bingo erano state originariamente attribuite nel 2000. In vista della scadenza delle prime concessioni, l’Italia ha introdotto un regime transitorio volto ad allineare temporalmente le scadenze e a permettere poi nuove gare unitarie. Tale regime è stato più volte prorogato e aggravato: nel tempo sono stati aumentati i canoni mensili dovuti dai concessionari, è stato introdotto il divieto di trasferire i locali e la partecipazione alle future procedure di riattribuzione è stata subordinata all’accettazione della proroga tecnica.

Nei giudizi principali, diverse imprese hanno chiesto all’ADM la sospensione o la rimodulazione del canone, invocando difficoltà economiche aggravate dalla pandemia di COVID-19 e sostenendo che l’amministrazione dovesse poter rinegoziare l’equilibrio economico-finanziario della concessione. Le loro domande sono state respinte, e i ricorsi di primo grado sono stati rigettati dal TAR Lazio.

Questioni sottoposte alla Corte

Il Consiglio di Stato ha chiesto, in sostanza:

• se la direttiva 2014/23/UE si applichi anche a concessioni attribuite prima della sua entrata in vigore ma successivamente prorogate per legge;
• se l’articolo 43 della direttiva consenta o vieti una proroga legislativa unilaterale con canone, divieto di trasferimento dei locali e obbligo di adesione;
• se gli articoli 5 e 43 impongano agli Stati membri di prevedere un potere dell’amministrazione di avviare una modifica della concessione su domanda del concessionario quando eventi imprevedibili incidano sul rischio operativo;
• se la direttiva 89/665/CEE e i principi del TFUE ostino alle medesime misure.

Ricevibilità e delimitazione del giudizio

La Corte ha ritenuto irricevibili alcune parti dei quesiti nelle cause C‑728/22 e C‑729/22 nella misura in cui richiamavano disposizioni del Trattato e della Carta prive di adeguata spiegazione circa la loro rilevanza. Ha invece considerato ricevibili le questioni nella parte relativa alla direttiva 2014/23/UE e, per alcuni profili, agli articoli 49 e 56 TFUE.

La Corte ha inoltre preso atto della precisazione del giudice del rinvio secondo cui i rapporti in discussione costituiscono concessioni di servizi ai sensi dell’articolo 5, paragrafo 1, lettera b), della direttiva 2014/23 e superano la soglia di applicazione di cui all’articolo 8.

Applicabilità ratione temporis della direttiva 2014/23/UE

La Corte ha ricordato che, in caso di modifica di un contratto di concessione, la normativa applicabile è quella in vigore al momento della modifica. Poiché la direttiva 2014/23 doveva essere trasposta entro il 18 aprile 2016, essa si applica alle modifiche apportate successivamente a tale data.

Perciò, le proroghe disposte dalla legge n. 205/2017, che hanno esteso il regime di proroga tecnica e aumentato il canone mensile, rientrano nel campo di applicazione della direttiva. In tale contesto, trattandosi di settore oggetto di armonizzazione esaustiva, la compatibilità delle misure nazionali deve essere valutata alla luce dell’articolo 43 della direttiva e non anche degli articoli 49 e 56 TFUE.

Compatibilità della proroga legislativa con l’articolo 43

La Corte ha chiarito che l’articolo 43 disciplina in modo esaustivo quando una concessione può essere modificata senza nuova gara e quando invece occorre una nuova procedura di aggiudicazione. La norma si applica anche alle modifiche introdotte unilateralmente per legge, non solo alle modifiche negoziate.

Nel caso esaminato, la modifica consisteva nella proroga della durata della concessione, accompagnata da:

• introduzione o aumento del canone mensile;
• mantenimento del divieto di trasferimento dei locali;
• mantenimento dell’obbligo di accettare le proroghe per partecipare alle future gare.

La Corte ha ritenuto che una modifica così configurata sia sostanziale, perché incide su un elemento essenziale del rapporto concessorio, ossia la durata, e perché, se fosse stata prevista sin dall’origine, avrebbe potuto influire sull’esito della gara attirando altri operatori. Di conseguenza, essa non può rientrare nell’ipotesi di modifica non sostanziale di cui all’articolo 43, paragrafo 1, lettera e), né nella modifica di modesto valore di cui al paragrafo 2.

Impossibilità di fondare un obbligo generale di rinegoziazione sugli articoli 5 e 43

La Corte ha escluso che la definizione di concessione di servizi di cui all’articolo 5 imponga agli Stati membri di conferire all’amministrazione il potere di avviare, su domanda del concessionario, un procedimento di modifica della concessione in presenza di eventi imprevedibili che incidano sul rischio operativo.

Parimenti, l’articolo 43, paragrafo 1, lettera c), si limita a prevedere che, se una modifica è resa necessaria da circostanze imprevedibili, non occorre una nuova gara; non impone però all’amministrazione di avviare obbligatoriamente un procedimento di modifica. Solo se il diritto nazionale prevede tale potere o dovere, il concessionario potrà eventualmente invocarne l’applicazione, restando però fermo il rispetto dei limiti posti dall’articolo 43.

Esito sulle domande relative alla direttiva 89/665/CEE e ai principi del TFUE

La terza questione nelle cause C‑728/22 e C‑729/22 è stata dichiarata irricevibile per difetto di adeguata identificazione della norma UE rilevante. Le ulteriori questioni fondate sugli articoli 49 e 56 TFUE, sulla certezza del diritto, sull’effettività della tutela e sul legittimo affidamento non sono state esaminate, poiché il caso doveva già essere risolto alla luce della direttiva 2014/23.

Dispositivo

La Corte ha dichiarato che:

• la direttiva 2014/23 si applica ratione temporis alle modifiche legislative posteriori al termine di trasposizione, anche se riferite a concessioni originarie anteriori;
• gli articoli 49 e 56 TFUE non si applicano in un settore armonizzato come quello in esame;
• l’articolo 43 osta alla proroga unilaterale che, nel complesso, alteri sostanzialmente la concessione e non rientri nelle eccezioni tassative;
• gli articoli 5 e 43 non impongono agli Stati membri di prevedere un potere generale dell’amministrazione di aprire una rinegoziazione su richiesta del concessionario per eventi imprevedibili.