Sentenza n. 1286/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

Il Comune aveva indetto una procedura aperta, da aggiudicare con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, per il servizio di trasporto scolastico ed extrascolastico. L’aggiudicataria aveva ottenuto il primo posto, mentre il consorzio appellante si era classificato secondo. In primo grado il consorzio aveva dedotto violazioni della disciplina di gara e della normativa sui requisiti di partecipazione, chiedendo l’annullamento dell’aggiudicazione e il risarcimento in forma specifica o per equivalente. Con l’appello ha censurato la sentenza del TAR per error in iudicando, violazione degli artt. 17, comma 5, 99 e 100 del d.lgs. 36/2023, dell’art. 18 del disciplinare, nonché dell’art. 94, comma 5, lett. b), del d.lgs. 36/2023 e dell’art. 4 della l. 68/1999, oltre a eccesso di potere. Il primo motivo riguardava l’omessa esclusione dell’aggiudicataria, che non aveva indicato nell’offerta tecnica i dati dei due autobus turistici richiesti per il trasporto extrascolastico. Il secondo motivo riguardava la mancata dimostrazione del rispetto della normativa sul collocamento dei disabili: l’aggiudicataria aveva dichiarato un organico di 25 dipendenti, ma aveva prodotto soltanto una relazione del consulente del lavoro, ritenuta insufficiente a provare il non assoggettamento alla l. 68/1999.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l’appello e riformato la sentenza del TAR. Quanto al primo motivo, ha interpretato l’art. 18 del disciplinare secondo i criteri letterale e sistematico propri dell’interpretazione contrattuale, rilevando che l’obbligo, previsto a pena di esclusione, di dichiarare i dati dei mezzi comprendeva anche i due autobus turistici richiesti dal capitolato, nonostante la proposizione parentetica riferisse espressamente marca, modello e altri dati ai tre mezzi ordinari. L’art. 7 del capitolato confermava tale lettura, imponendo il possesso di almeno due autobus turistici. La mancata indicazione dei relativi dati costituiva quindi carenza dell’offerta non sanabile e imponeva l’esclusione dell’aggiudicataria. Il Collegio ha ritenuto fondato anche il secondo motivo: con un organico di 25 dipendenti, anche sottraendo i due autisti, l’impresa disponeva di più di 15 dipendenti e doveva dimostrare l’adempimento degli obblighi di assunzione previsti dalla l. 68/1999 oppure il non assoggettamento alla relativa disciplina mediante elementi probatori idonei. La sola relazione del consulente del lavoro, quale mera affermazione di parte, non era sufficiente; occorrevano ulteriori documenti, quali visura camerale o comunicazioni all’INPS. Il giudice ha quindi annullato l’aggiudicazione e dichiarato inefficace il contratto stipulato con l’aggiudicataria ai sensi dell’art. 122 c.p.a. Non ha disposto l’immediato subentro dell’appellante, poiché dovevano ancora essere svolti dalla stazione appaltante gli adempimenti propedeutici, tra cui la verifica dei requisiti generali e l’eventuale giudizio di anomalia. Il Comune è stato condannato alle spese del doppio grado, liquidate in 6.000 euro oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 71 d.lgs. 36/2023

  Base normativa della procedura aperta indetta per l’affidamento del servizio.

• art. 18 del disciplinare di gara

  L’offerta è firmata secondo le modalità previste per la domanda di partecipazione e deve contenere, a pena di esclusione, i seguenti documenti: … Dichiarazione attestante i dati dei 3 mezzi che si intendono impiegare (...) e dei due bus turistici richiesti nel capitolato speciale per il trasporto extrascolastico.

  La dichiarazione dei dati dei mezzi, prevista a pena di esclusione, comprende sia i tre mezzi ordinari sia i due bus turistici destinati al trasporto extrascolastico.

• art. 7 del capitolato speciale d’appalto

  La ditta dovrà dimostrare di possedere almeno DUE autobus turistici da 58/60 posti destinati all’espletamento dei servizi aggiuntivi.

  La clausola conferma che i due autobus turistici costituiscono dotazione necessaria per l’esecuzione del servizio e che la relativa dichiarazione rientra negli elementi essenziali dell’offerta.

• art. 94, comma 5, lett. b), d.lgs. 36/2023

  Richiama l’osservanza della normativa sul lavoro dei disabili quale requisito la cui violazione comporta l’esclusione dalla gara.

• art. 3, comma 1, l. 68/1999

  I datori di lavoro pubblici e privati sono tenuti ad avere alle proprie dipendenze lavoratori appartenenti alle categorie di cui all'articolo 1 nella seguente misura: ... c) un lavoratore, se occupano da 15 a 35 dipendenti.

  Un’impresa con più di 15 dipendenti deve dimostrare l’assunzione di almeno un lavoratore appartenente alle categorie protette, salvo prova dell’eventuale non assoggettamento.

• art. 122 c.p.a.

  Consente, a seguito dell’annullamento dell’aggiudicazione, la declaratoria di inefficacia del contratto stipulato con l’aggiudicatario.

• artt. 1362 e 1363 c.c.

  I criteri letterale e sistematico dell’interpretazione negoziale si applicano alla lettura della lex specialis, imponendo di interpretare le clausole singolarmente e nel loro reciproco coordinamento.

Massime di principio

• La lex specialis di gara deve essere interpretata applicando i criteri letterale e sistematico propri dell’interpretazione contrattuale; le clausole devono essere lette nel loro complesso e reciprocamente coordinate, senza isolare una proposizione dal contesto dell’atto.
• Quando il disciplinare prescrive a pena di esclusione la dichiarazione dei dati relativi ai mezzi necessari per l’esecuzione del servizio, l’obbligo comprende tutti i mezzi richiamati dalla clausola, inclusi quelli indicati in una parte distinta o parentetica del periodo, se tale lettura è confermata dal capitolato speciale.
• La mancata indicazione nell’offerta di un elemento espressamente richiesto a pena di esclusione e incidente sulla consistenza della prestazione offerta non può essere sanata mediante soccorso istruttorio, poiché comporterebbe una modifica o integrazione sostanziale dell’offerta.
• Un operatore economico con un organico superiore a quindici dipendenti deve dimostrare l’adempimento degli obblighi di assunzione previsti dalla l. 68/1999 oppure il proprio non assoggettamento alla disciplina mediante documentazione oggettiva e verificabile; una mera attestazione del consulente del lavoro, proveniente dalla stessa impresa, non costituisce prova sufficiente.
• L’annullamento dell’aggiudicazione può comportare la declaratoria di inefficacia del contratto stipulato con l’aggiudicatario, ma non necessariamente l’immediato subentro del secondo classificato quando restino da svolgere verifiche sui requisiti, controlli sull’offerta o altri adempimenti propedeutici alla nuova aggiudicazione.

Come è indicizzato