Sentenza n. 5437/2026 - Napoli, Sezione 3

Esito

La controversia

L’impresa ha impugnato il verbale di accertamento, la relazione dei Carabinieri e l’ordinanza comunale di sospensione, adottata per un mese dal 15 luglio al 15 agosto 2025, deducendo violazione di legge ed eccesso di potere. In occasione del decesso di una residente di Casoria, avvenuto a Pozzuoli il 12 aprile 2025, il trasporto autorizzato verso il crematorio di Napoli era iniziato il 13 aprile alle ore 10; poiché le esequie nel Santuario di Casoria non potevano celebrarsi prima del primo pomeriggio, l’impresa aveva temporaneamente collocato il feretro sigillato in un locale del Madrinato San Placido. L’ordinanza contestava sia l’allestimento di una camera ardente privata senza autorizzazione, in violazione dell’art. 2, comma 3-bis, della legge regionale Campania n. 12/2001, sia la sosta intermedia non autorizzata, in violazione dell’art. 41 del regolamento comunale di polizia mortuaria. La ricorrente ha lamentato: omessa comunicazione di avvio del procedimento; difetto di motivazione e mancata allegazione o indicazione delle modalità di accesso alla relazione richiamata; falsità o erroneità dell’accertamento circa l’allestimento di una camera ardente, sostenendo che si trattava soltanto di una sistemazione temporanea per evitare ai familiari l’attesa in strada; forza maggiore rispetto alla sosta; travisamento, violazione dei principi di offensività e proporzionalità e falsa applicazione della normativa di settore. Il Comune ha eccepito il difetto di giurisdizione quanto al verbale pecuniario e chiesto comunque il rigetto.

La decisione

Il TAR ha accolto l’eccezione di difetto di giurisdizione limitatamente all’impugnazione del verbale della Polizia Municipale che accertava l’illecito e comminava la sanzione pecuniaria: trattandosi di sanzione amministrativa pecuniaria vincolata e di tutela di una posizione di diritto soggettivo, la controversia spetta al giudice ordinario; la domanda può esservi riproposta ai sensi dell’art. 11, comma 2, c.p.a. Per tale parte il ricorso è inammissibile. Ha respinto l’eccezione per la restante impugnazione, relativa all’esercizio del potere comunale di sospensione, e ha ritenuto il ricorso procedibile benché il periodo di sospensione originariamente fissato fosse trascorso: l’atto non aveva esaurito validità ed efficacia e, se non annullato, poteva essere eseguito in un diverso periodo di un mese. Nel merito ha respinto le censure contro l’ordinanza. La partecipazione dell’impresa all’accertamento in contraddittorio e la consegna del verbale le avevano consentito di conoscere l’infrazione e il procedimento sanzionatorio, rendendo superflua una distinta comunicazione di avvio anche per la sanzione non pecuniaria. Non sussisteva difetto di motivazione: le ragioni della sospensione emergevano dall’ordinanza e dalla relazione richiamata per relationem; la relazione non doveva necessariamente essere allegata né riprodotta, essendo sufficiente che fosse identificabile e acquisibile mediante gli ordinari strumenti di accesso. È stata respinta la contestazione del fatto attestato dai Carabinieri circa la presenza di una stanza adibita a camera ardente: trattandosi di fatto avvenuto in presenza degli agenti e attestato nella relazione, poteva essere contestato solo con querela di falso, non proposta; la prova testimoniale richiesta era quindi inammissibile. Inoltre, le stesse allegazioni dell’impresa confermavano la presenza nel locale del feretro e dei familiari. La camera ardente ricorreva anche se temporanea, non pubblicizzata e senza cerimonia formale, essendo sufficienti luogo, salma esposta e presenza di familiari o amici. Non era ravvisabile forza maggiore rispetto alla necessità di allestire il locale: la concomitanza con la Domenica delle Palme era prevedibile e l’impresa avrebbe potuto chiedere preventivamente l’autorizzazione per una camera ardente temporanea, contemplata dall’art. 41 del regolamento comunale; poteva inoltre concordare con i familiari un appuntamento presso il Santuario in prossimità delle esequie. Le censure relative alla sosta intermedia sono state assorbite, poiché il distinto e autonomo motivo dell’allestimento non autorizzato della camera ardente era sufficiente a sorreggere l’ordinanza. Le censure ulteriori formulate nella parte in fatto del ricorso sono state dichiarate inammissibili perché non esposte distintamente nella parte in diritto; quelle introdotte nella memoria conclusiva non notificata alle amministrazioni sono state dichiarate inammissibili perché ampliavano il thema decidendum in violazione del contraddittorio. La domanda di annullamento dell’ordinanza è stata quindi respinta. La società è stata condannata alle spese: € 2.000, oltre accessori di legge, a favore del Comune di Casoria e € 2.000, oltre accessori di legge, a favore del Comando Generale dell’Arma dei Carabinieri.

Norme richiamate

• art. 22 l. 689/1981

  Invero, ai sensi dell’art. 22 della legge n. 689/1981 la contestazione del verbale di accertamento di una violazione amministrativa esula dalla giurisdizione del giudice amministrativo, dal momento che la situazione giuridica di cui si chiede la tutela assume la consistenza di diritto soggettivo e l’esercizio di attività sanzionatoria è espressione non di attività discrezionale ma di attività vincolata dell’amministrazione, perché retta da rigidi presupposti di legge, sicché ove l’autorità accerti che un comportamento integri gli estremi di un illecito amministrativo previsto da una norma, deve applicare la correlativa sanzione pecuniaria, senza alcun margine di scelta.

  L’impugnazione del verbale che accerta una violazione amministrativa e irroga una sanzione pecuniaria appartiene al giudice ordinario, poiché la sanzione è attività vincolata e la posizione tutelata ha consistenza di diritto soggettivo.

• art. 11, comma 2, c.p.a.

  Ne discende la sussistenza del difetto di giurisdizione in favore del giudice ordinario, innanzi al quale la domanda potrà essere riproposta ai sensi dell’art. 11, comma 2, c.p.a.

  Dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, la domanda relativa al verbale può essere riproposta davanti al giudice ordinario secondo la disciplina della translatio iudicii.

• art. 7 l. 241/1990

  Ebbene, l’accertamento del fatto illecito avvenuto in contraddittorio con il responsabile, di cui fa fede il verbale di contestazione, esime l’amministrazione titolare del potere sanzionatorio dall’obbligo di comunicare l’avvio del procedimento, quale che sia l’organo accertatore, perché con la contestazione formale dell’infrazione, mediante consegna del relativo verbale, l’interessato acquisisce conoscenza dell’inizio del procedimento per l’applicazione a suo carico di tutte le sanzioni, inclusa quella di specie sebbene non avente connotazione pecuniaria, che la legge riconnette a quella determinata infrazione e, in tal modo, è messo in grado di parteciparvi.

  La contestazione formale dell’infrazione in contraddittorio, con consegna del verbale, rende edotto l’interessato del procedimento sanzionatorio e può assolvere la funzione partecipativa della comunicazione di avvio anche rispetto a sanzioni non pecuniarie.

• art. 3 l. 241/1990

  In particolare, si osserva che la relazione in parola costituisce idoneo supporto motivazionale per relationem, atteso che nel provvedimento amministrativo la motivazione per relationem corrisponde ad una tecnica redazionale pienamente ammessa dall’art. 3 della legge n. 241/1990, specialmente allorquando il provvedimento sia preceduto da pareri o da atti istruttori; essa, non riscontrando peculiari limitazioni nella legge, non assume carattere eccezionale e non è circoscritta a meri elementi integrativi del percorso argomentativo, con la conseguenza che non rifluisce sull’essenza dell’operazione valutativa, la quale non risulta minimamente degradata.

  È legittima la motivazione per relationem a un atto istruttorio richiamato nel provvedimento; la relazione non deve essere necessariamente allegata o riprodotta, purché sia identificabile e resa accessibile secondo gli ordinari strumenti di accesso.

• art. 2700 c.c.

  Ebbene, nella relazione di sopralluogo i Carabinieri del Comando di Casoria hanno riferito, con accertamento che fa fede fino a querela di falso ai sensi dell’art. 2700 c.c. (con correlativa inammissibilità della prova testimoniale richiesta sul punto dalla difesa attorea), della sussistenza di “una stanza adibita a camera ardente”, il che esclude che il dato possa essere messo in contestazione in questa sede in assenza dell’esperimento di detto rimedio.

  La relazione di sopralluogo fa piena prova, fino a querela di falso, dei fatti attestati come avvenuti in presenza degli agenti; la loro veridicità non può essere contestata mediante prova testimoniale nel giudizio amministrativo.

• art. 40, commi 1 e 2, c.p.a.

  Infatti, l’art. 40 c.p.a., nello stabilire al comma 1 che il ricorso deve contenere partitamente l’esposizione sommaria dei fatti e i motivi specifici su cui si fonda il ricorso e, al comma 2, che i motivi proposti in violazione del comma 1, lettera d), sono inammissibili, ha lo scopo di incentivare la redazione di ricorsi dal contenuto chiaro e di porre argine alla prassi dei gravami non strutturati secondo un’esatta suddivisione tra fatto e motivi di diritto, con il conseguente rischio che trovino ingresso i cd. “motivi intrusi”, ossia i motivi inseriti nelle parti del ricorso dedicate al fatto, che ingenerano a loro volta il rischio della pronuncia di sentenze che non esaminino tutti i motivi per la difficoltà di individuarli in modo palese ed univoco.

  I motivi di censura devono essere esposti in modo specifico e distinto nella parte del ricorso dedicata alle ragioni di diritto; le censure inserite soltanto nella parte narrativa dei fatti sono inammissibili.

• art. 2, comma 3-bis, l.r. Campania n. 12/2001

  In mancanza di tale autorizzazione, la camera ardente approntata presso il Madrinato di San Placido non poteva che essere considerata abusiva e fonte di responsabilità.

  L’allestimento di una camera ardente, anche temporanea, richiede la preventiva autorizzazione comunale; la sua mancanza rende abusiva la struttura e può fondare la responsabilità dell’impresa.

• art. 41 del regolamento comunale di polizia mortuaria

  Invero, l’art. 41 del regolamento comunale di polizia mortuaria contempla tale eventualità, laddove prescrive che “eventuali cerimonie, diverse dalle rituali” possano essere preventivamente autorizzate dal Sindaco.

  La disciplina comunale consente di richiedere preventivamente l’autorizzazione per cerimonie o sistemazioni temporanee diverse da quelle rituali; l’impresa avrebbe quindi potuto attivarsi per ottenere il titolo prima dell’evento prevedibile.

• art. 41 del regolamento comunale di polizia mortuaria

  Nessun’altra sosta, salvo casi di forza maggiore, può farsi durante il percorso.

  Il trasporto funebre non può prevedere soste intermedie diverse da quelle consentite, salvo che ricorra una situazione di forza maggiore.

Massime di principio

• L’impugnazione del verbale di accertamento di una violazione amministrativa con irrogazione di sanzione pecuniaria appartiene al giudice ordinario quando l’attività sanzionatoria è vincolata e la posizione dedotta ha natura di diritto soggettivo; la domanda può essere riproposta davanti al giudice munito di giurisdizione secondo l’art. 11, comma 2, c.p.a.
• Quando l’interessato partecipa in contraddittorio all’accertamento e riceve la contestazione formale dell’infrazione, tale conoscenza può assolvere la funzione della comunicazione di avvio del procedimento sanzionatorio anche rispetto alle ulteriori sanzioni che la legge collega alla medesima infrazione.
• La motivazione per relationem è legittima se l’atto richiamato è identificabile e disponibile al destinatario mediante gli ordinari strumenti di accesso; non è necessario allegarlo al provvedimento né riprodurne il contenuto, purché le ragioni della decisione siano conoscibili.
• I fatti attestati da un pubblico ufficiale come avvenuti in sua presenza fanno piena prova fino a querela di falso e non possono essere contestati mediante prova testimoniale; restano contestabili gli apprezzamenti e le valutazioni soggettive contenuti nell’atto.
• Per configurare una camera ardente sono sufficienti la presenza di un luogo, della salma esposta anche in feretro chiuso e di familiari o amici raccolti in relazione alla perdita; la breve durata, la mancata pubblicizzazione e il rinvio del commiato formale non escludono la qualificazione. La necessità di una sistemazione temporanea prevedibile non integra forza maggiore quando l’impresa poteva chiedere preventivamente l’autorizzazione o adottare alternative rispettose delle prescrizioni.
• I motivi di ricorso devono essere esposti specificamente e distintamente nella parte dedicata alle ragioni di diritto; sono inammissibili sia le censure collocate soltanto nella parte in fatto, sia i nuovi motivi introdotti con memoria non notificata che ampliino il thema decidendum. Se il provvedimento si fonda su più ragioni autonome, la permanenza di una ragione sufficiente e non annullata è idonea a sorreggerlo.

Come è indicizzato