Sentenza n. 1351/2026 - Bologna, Sezione 1

Esito

La controversia

La società ha impugnato una diffida alla rimozione di opere eseguite nel comparto balneare Lido San Giuliano e, con motivi aggiunti, l'ordinanza di demolizione adottata ai sensi dell'art. 35 d.P.R. 380/2001 e dell'art. 11 l.r. Emilia-Romagna 23/2004. Le opere comprendevano pergolati, spostamenti di chioschi e cabine, campi da beach tennis realizzati in luogo della beach arena, una cabina prefabbricata, modifiche ai camminamenti e alla sistemazione a verde, nonché tre verande realizzate in ampliamento. La ricorrente ha dedotto: l'esistenza di titoli edilizi validi e l'asserita possibilità di perfezionare la convenzione urbanistica prevista dal progetto unitario convenzionato; la violazione dell'art. 11 l. 241/1990 e dei principi di ragionevolezza, buon andamento e imparzialità per la mancata conclusione del procedimento convenzionale; la lesione del legittimo affidamento ingenerato dal rilascio e dalla successiva conferma in autotutela dei titoli edilizi; l'erroneità del termine assegnato per la diffida; la contraddittorietà dell'ordinanza, che avrebbe prospettato la possibilità di un futuro titolo edilizio; la mancata previa diffida per le verande; il difetto di motivazione e l'illegittimità derivata; nonché l'applicabilità della liberalizzazione delle vetrate amovibili introdotta dal d.l. 115/2022. La società ha dichiarato sopravvenuto difetto di interesse per le opere già demolite.

La decisione

Il TAR ha respinto nel merito le censure e ha dichiarato improcedibili per sopravvenuto difetto di interesse le domande relative alle opere già rimosse, ossia quelle indicate ai punti 1, 2 e 3 e le tre nuove verande di cui ai punti 10, 11 e 12. Ha ritenuto decisiva la circostanza non contestata che le opere residue fossero state realizzate in difformità da titoli edilizi validi ed efficaci oppure costituissero nuove opere prive di autorizzazione edilizia. Tale abusività rendeva legittima e dovuta la misura ripristinatoria, indipendentemente dal mancato perfezionamento della convenzione urbanistica. L'autorizzazione paesaggistica e la concessione demaniale sono state ritenute irrilevanti ai fini della legittimità edilizia, trattandosi di titoli diretti a valutazioni e utilità diverse. È stata esclusa la lesione del legittimo affidamento, poiché anche ipotizzando il perfezionamento della convenzione, le opere sarebbero comunque abusive per difformità o assenza di titolo. Il TAR ha inoltre affermato che l'art. 35 d.P.R. 380/2001 non impone uno specifico termine per la diffida, diversamente dall'ordinanza di demolizione. Il d.l. 115/2022 è stato ritenuto inapplicabile ratione temporis, perché successivo agli atti impugnati; in ogni caso, la disciplina sulle vetrate panoramiche amovibili e trasparenti non riguardava le opere controverse. La conferma in autotutela dei titoli originari non poteva estendersi alle opere successivamente realizzate in difformità o senza titolo. Il Collegio ha altresì richiamato il principio per cui gli abusi edilizi riconducibili a un disegno unitario devono essere valutati complessivamente e non atomisticamente. Spese di lite compensate per la particolarità della controversia.

Norme richiamate

• art. 35 d.P.R. 380/2001

  La disciplina della demolizione delle opere abusive realizzate su area demaniale consente l'adozione della misura ripristinatoria; per la diffida prevista dalla norma non è stabilito uno specifico termine, diversamente dall'ordinanza di demolizione.

• art. 11 l.r. Emilia-Romagna 23/2004

  Costituisce la base normativa regionale richiamata nell'ordinanza di demolizione impugnata.

• art. 11 l. 241/1990

  La ricorrente ne ha dedotto la violazione in relazione alla mancata conclusione della convenzione urbanistica, ma la censura è stata ritenuta irrilevante rispetto all'accertata abusività delle opere.

• art. 167, comma 4, d.lgs. 42/2004

  La possibilità di sanatoria paesaggistica è stata invocata dalla ricorrente, ma il TAR ha ritenuto l'autorizzazione paesaggistica autonoma e irrilevante sotto il distinto profilo edilizio.

• art. 6 d.P.R. 380/2001

  La ricorrente ne ha invocato l'applicazione, come modificato dal d.l. 115/2022, per sostenere la liberalizzazione delle vetrate amovibili; il TAR ha escluso l'applicabilità temporale e oggettiva della disciplina.

• art. 98 del Regolamento edilizio del Comune di Rimini

  Richiamato dalla ricorrente in relazione alla regolarità delle vetrate e delle soluzioni edilizie, senza incidere sull'esito della controversia.

• d.l. 115/2022

  La disciplina sopravvenuta non si applica agli abusi sanzionati con atti anteriori; inoltre, l'ambito oggettivo relativo alle vetrate panoramiche amovibili e totalmente trasparenti non comprendeva le opere in esame.

Massime di principio

• La realizzazione di opere in difformità da un titolo edilizio valido ed efficace, oppure di nuove opere prive di titolo, legittima l'adozione della misura demolitoria anche quando sia controverso o non perfezionato il diverso titolo convenzionale previsto dalla disciplina urbanistica dell'area.
• Il rilascio o la conferma in autotutela di titoli edilizi originari non legittima opere successivamente realizzate in difformità dai titoli o senza titolo, né impedisce l'adozione della sanzione ripristinatoria.
• L'autorizzazione paesaggistica e la concessione demaniale operano su piani distinti rispetto al titolo edilizio: la prima non sana l'abuso edilizio e la seconda attribuisce soltanto il diritto di utilizzare l'area demaniale.
• Ai sensi dell'art. 35 d.P.R. 380/2001, la diffida relativa a opere abusive su area demaniale non è soggetta allo specifico termine dedotto dalla parte per l'ordinanza di demolizione.
• Il regime sanzionatorio edilizio applicabile è quello vigente al momento dell'accertamento e della repressione dell'abuso; una disciplina successiva non può essere utilizzata per contestare la legittimità di atti repressivi anteriori.
• Quando più interventi edilizi fanno parte di un disegno sostanzialmente unitario, gli abusi devono essere valutati nel loro complesso e non attraverso una considerazione atomistica dei singoli manufatti.

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