Sentenza n. 2540/2026 - Napoli, Sezione 9

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato la deliberazione consiliare con cui il Comune ha disposto l’avvio della gestione della sesta sede farmaceutica nel quartiere Miranda, demandandone le procedure al C.I.S.S. e prevedendo una società mista pubblico-privata con scelta mediante evidenza pubblica del socio privato. Ha dedotto, in sintesi: violazione della disciplina legislativa sulle sedi farmaceutiche, della pianta organica comunale e dei principi di buon andamento, imparzialità e ragionevolezza; difetto di istruttoria e di motivazione per avere attivato la sesta sede senza previa apertura della quinta sede, istituita nel 2012 e confermata nel 2018 in una zona ritenuta carente; disapplicazione della pianificazione comunale; violazione delle regole di concorrenza, dell’evidenza pubblica e dell’in house per il coinvolgimento del C.I.S.S. e della società privata; disparità di trattamento e posizione dominante; conflitto di interessi e obbligo di astensione del sindaco, che era anche presidente del consorzio; illegittimità, in via subordinata, della revisione della pianta organica, della deliberazione di prelazione e degli atti di adesione al consorzio. Le parti resistenti e la controinteressata hanno eccepito l’inammissibilità del ricorso per tardiva impugnazione degli atti immediatamente lesivi, individuati nella revisione della pianta organica del 2018 e nella deliberazione di prelazione, nonché per carenza di interesse rispetto a una deliberazione meramente esecutiva.

La decisione

Il TAR ha dichiarato il ricorso inammissibile. L’interesse sostanziale perseguito dalla ricorrente era impedire l’apertura di una nuova farmacia nel quartiere Miranda e non subire una riduzione del proprio bacino di utenza. Secondo il Collegio, tale lesione derivava direttamente dalla deliberazione della Giunta comunale n. 152/2018, che aveva istituito la sesta sede nel quartiere Miranda, e non dalla successiva deliberazione consiliare n. 25/2022, limitata a disciplinare le modalità di gestione e ad avviare le procedure per la scelta del gestore. La delibera del 2022 è stata quindi qualificata come atto meramente esecutivo dell’atto presupposto, la cui mancata tempestiva impugnazione determina l’originaria carenza di interesse contro l’atto conseguenziale. Anche la censura relativa all’inversione dell’ordine di apertura tra quinta e sesta sede non è stata ritenuta idonea a rendere attuale l’interesse: l’eventuale annullamento della delibera del 2022 avrebbe consentito, al più, di differire l’apertura della sesta sede, senza eliminare l’istituzione della sede nel quartiere Miranda; inoltre, l’apertura della quinta sede dipendeva da una procedura regionale di assegnazione ancora in corso e l’ordine cronologico poteva essere oggetto di nuova valutazione discrezionale in presenza di impedimenti indipendenti dal Comune. L’impugnazione della deliberazione di prelazione del 2018 è stata ritenuta tardiva e comunque inammissibile per mancata tempestiva contestazione dell’atto istitutivo della sesta sede. Il TAR ha inoltre osservato, senza esaminare nel merito tutte le censure per l’inammissibilità del ricorso, che la delibera impugnata prevedeva procedure ad evidenza pubblica per la scelta del socio privato della società mista e manteneva in capo al Comune la titolarità dell’autorizzazione amministrativa, sicché le contestazioni sull’affidamento diretto risultavano generiche e non sufficienti. È stata esclusa anche la rilevanza del conflitto di interessi del sindaco: la presidenza del C.I.S.S. era esercitata in qualità di rappresentante del Comune consorziato e non emergeva un interesse personale distinto da quello pubblico. Spese compensate tra tutte le parti.

Norme richiamate

• art. 2 l. 475/1968

  equa distribuzione sul territorio delle sedi farmaceutiche

  La pianificazione comunale delle sedi farmaceutiche deve perseguire l’equa distribuzione territoriale e l’accessibilità al servizio; tuttavia, la lesione dell’interesse del farmacista derivante dall’istituzione di una nuova sede deve essere contestata tempestivamente contro l’atto pianificatorio immediatamente lesivo.

• art. 9 l. 475/1968

  Disciplina il diritto di prelazione del Comune sulla gestione delle sedi farmaceutiche; l’impugnazione dell’atto di prelazione è inammissibile se non viene tempestivamente contestato l’atto presupposto che ha istituito la sede.

• art. 3 l. 241/1990

  È stato invocato dalla ricorrente quale fondamento dell’obbligo di motivazione, ma il giudice non ha esaminato nel merito la relativa censura a causa dell’inammissibilità del ricorso.

• art. 6-bis l. 241/1990

  È stato invocato in relazione all’obbligo di astensione per conflitto di interessi; il giudice ha escluso che la contemporanea carica di sindaco e presidente del consorzio, esercitata in rappresentanza del Comune consorziato, integrasse una situazione invalidante.

• art. 78 d.lgs. 267/2000

  È stato richiamato in materia di obbligo di astensione degli amministratori locali; secondo il giudice non è emerso un interesse personale o distinto da quello istituzionale idoneo a imporre l’astensione del sindaco.

• art. 11 d.l. 1/2012, convertito in l. 27/2012

  La disciplina è richiamata per la pianificazione e l’individuazione delle sedi farmaceutiche; il provvedimento di individuazione della nuova sede è stato considerato direttamente lesivo e autonomamente impugnabile.

• art. 21-octies l. 241/1990

Massime di principio

• Quando un atto successivo si limita a dare esecuzione a una precedente determinazione immediatamente lesiva, la mancata o tardiva impugnazione dell’atto presupposto comporta l’inammissibilità del ricorso contro l’atto consequenziale per originaria carenza di interesse, salvo che siano dedotti vizi propri e autonomi dell’atto esecutivo.
• L’interesse del titolare di una farmacia privata a non subire la riduzione del proprio bacino di utenza deve essere fatto valere tempestivamente contro l’atto comunale che istituisce o localizza una nuova sede farmaceutica; non può essere recuperato mediante l’impugnazione del successivo atto relativo alle modalità di gestione della sede.
• La deliberazione comunale che individua una nuova sede farmaceutica nell’ambito della pianificazione territoriale costituisce esercizio del potere regolatorio ed è immediatamente lesiva per gli operatori economici direttamente incisi, anche se la concreta gestione della sede viene disciplinata successivamente.
• La contestazione dell’ordine cronologico di apertura di diverse sedi farmaceutiche non rende autonomamente utile l’impugnazione dell’atto successivo di gestione quando il suo annullamento non elimina l’istituzione della sede che incide sul bacino di utenza del ricorrente; inoltre, l’ordine di apertura può essere oggetto di nuova valutazione discrezionale se l’apertura della sede precedentemente istituita non si realizza per cause indipendenti dal Comune.
• La contemporanea titolarità, da parte del sindaco, della rappresentanza del Comune in un consorzio intercomunale non determina di per sé un obbligo di astensione nella deliberazione comunale relativa all’affidamento del servizio al consorzio, in assenza di un interesse personale, concreto e distinto dall’interesse istituzionale dell’ente.

Come è indicizzato