Sentenza n. 247/2026 - Bari, Sezione U

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato la determinazione con cui il Comune ha dichiarato decaduta la concessione cimiteriale originariamente rilasciata al padre, negandogli il subentro e accogliendo, per quanto di competenza, istanze di regolarizzazione presentate da altri soggetti. Ha chiesto anche l'accertamento del diritto all'assegnazione del bene cimiteriale e il risarcimento dei danni, anche in forma specifica. I motivi dedotti riguardavano: formazione del silenzio-assenso sull'istanza di subentro; difetto di motivazione, violazione della partecipazione procedimentale, travisamento e difetto di istruttoria; violazione del termine ragionevole di conclusione del procedimento; violazione dei principi di buona fede, correttezza e legittimo affidamento; violazione e falsa applicazione dell'art. 93 del d.P.R. n. 285/1990. Il ricorrente sosteneva, in particolare, di avere chiesto il subentro quale erede del concessionario, il quale aveva presentato nel 2010 domanda di regolarizzazione e versato le somme richieste, senza ricevere una comunicazione di decadenza prima del decesso. Il Comune aveva invece ritenuto che il concessionario avesse trasferito a terzi parte della concessione e della cappella funeraria, in violazione del divieto di lucro e speculazione sulle aree cimiteriali.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso, prescindendo dall'eccezione di inammissibilità formulata dal Comune per mancata chiara e distinta indicazione dei motivi. Il silenzio-assenso è stato escluso perché la gestione cimiteriale coinvolge interessi relativi alla salute, materia sottratta al meccanismo previsto dall'art. 20, comma 4, della legge n. 241/1990. Sono state ritenute infondate le censure relative a motivazione, partecipazione, travisamento e istruttoria: la decadenza era adeguatamente motivata e fondata sulla documentazione allegata alle istanze di regolarizzazione, dalla quale risultavano cessioni a terzi di parte dei loculi e della cappella, in violazione dell'art. 92, comma 4, del d.P.R. n. 285/1990, del regolamento comunale di polizia mortuaria e del regime demaniale dei beni cimiteriali. La cessione non autorizzata della concessione costituisce inadempimento e legittima la decadenza, qualificata come atto dichiarativo adottabile in qualunque momento. È stata esclusa anche la necessità della comunicazione di avvio del procedimento, trattandosi di decadenza vincolata e doverosa; comunque, l'eventuale vizio partecipativo sarebbe stato non invalidante ai sensi dell'art. 21-octies, comma 2, della legge n. 241/1990, poiché il contenuto dell'atto non avrebbe potuto essere diverso. Il superamento del termine procedimentale non ha determinato l'illegittimità dell'atto, essendo il termine ordinatorio in assenza di una previsione espressa di perentorietà. È stata negata la violazione dell'affidamento, poiché il ricorrente non ha indicato atti o comportamenti amministrativi idonei a ingenerarlo e il regolamento comunale pubblicato indicava espressamente i requisiti per la regolarizzazione, mancanti nel caso concreto. Quanto all'art. 93 del d.P.R. n. 285/1990, il TAR ha ribadito che le aree cimiteriali appartengono al demanio pubblico, sono inalienabili e che il diritto di sepolcro e la concessione non possono essere ceduti a terzi senza autorizzazione del Comune. La domanda risarcitoria è stata respinta per l'assenza di un atto illegittimo e, comunque, per insufficiente allegazione e prova degli elementi costitutivi della responsabilità e del danno. Le spese sono state compensate per la particolarità e complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 20, comma 4, l. 241/1990

  Il silenzio-assenso non si applica nei procedimenti riguardanti interessi relativi alla salute; il TAR ha ricondotto a tale ambito la gestione cimiteriale.

• art. 92, comma 4, d.P.R. 285/1990

  Non può essere fatta concessione di aree per sepolture private a persone o ad enti che mirino a farne oggetto di lucro e di speculazione.

  La disposizione vieta l'utilizzazione lucrativa o speculativa delle concessioni cimiteriali e giustifica la decadenza quando il concessionario trasferisca a terzi, senza autorizzazione, parti della concessione o della sepoltura.

• art. 93 d.P.R. 285/1990

  Il diritto di uso delle sepolture private è riservato ai concessionari e ai loro familiari, con conseguente esclusione della cessione a soggetti diversi.

• art. 823 c.c.

  I beni demaniali sono inalienabili e non possono formare oggetto di diritti a favore di terzi se non nei modi e nei limiti stabiliti dalla legge.

• art. 824 c.c.

  Le aree cimiteriali rientrano nel demanio pubblico.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  L'eventuale omessa comunicazione di avvio non comporta l'annullabilità dell'atto vincolato quando l'amministrazione dimostri che il contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso.

• art. 2 l. 241/1990

  Il termine di conclusione del procedimento è ordinatorio o acceleratorio, salvo che una specifica disposizione ne stabilisca la perentorietà o colleghi alla scadenza una sanzione decadenziale.

• art. 30, comma 2, c.p.a.

  La domanda di risarcimento e di reintegrazione in forma specifica presuppone la lesione ingiusta e la sussistenza degli elementi della responsabilità amministrativa; nel caso concreto tali presupposti sono mancati.

Massime di principio

• Le concessioni cimiteriali, insistendo su beni appartenenti al demanio pubblico, non sono liberamente alienabili o cedibili; la cessione a terzi di parti della concessione o del manufatto cimiteriale richiede l'autorizzazione del concedente e, se realizza una finalità lucrativa o speculativa, integra violazione degli obblighi concessori.
• La cessione non autorizzata di una concessione cimiteriale costituisce inadempimento degli obblighi del concessionario e legittima l'amministrazione concedente ad adottare la decadenza, avente natura dichiarativa e adottabile anche a distanza di tempo dall'inadempimento.
• Il silenzio-assenso non si applica alle istanze relative alla gestione cimiteriale quando il procedimento coinvolga interessi relativi alla salute, ai sensi dell'art. 20, comma 4, della legge n. 241/1990.
• La decadenza vincolata dalla concessione, fondata sull'accertata violazione di un divieto legale di cessione o speculazione, non richiede specifiche valutazioni sull'interesse pubblico né necessariamente la comunicazione di avvio del procedimento; in ogni caso, l'omissione partecipativa non determina l'annullabilità se il contenuto dell'atto non avrebbe potuto essere diverso.
• In assenza di una previsione normativa espressa che attribuisca natura perentoria al termine procedimentale e colleghi alla sua scadenza la perdita del potere o una sanzione decadenziale, il superamento del termine non rende illegittimo il provvedimento adottato successivamente.

Come è indicizzato