Sentenza n. 360/2026 - C.g.a.r.s, Sezione 1

Esito

La controversia

Gli appellanti sostenevano che gli immobili oggetto delle domande di condono ricadessero, già al momento della loro realizzazione, in un centro abitato e in un’area destinata all’edificazione residenziale. Deducevano che l’annullamento giudiziale del decreto regionale di approvazione del PRG avesse determinato la reviviscenza della destinazione urbanistica B3, con conseguente esclusione del vincolo di inedificabilità costiera. Contestavano inoltre la qualificazione del provvedimento comunale come meramente confermativo, lamentando eccesso di potere, travisamento dei fatti, violazione e falsa applicazione dell’art. 15 l. reg. Sicilia n. 78/1976, dell’art. 17 l. n. 765/1967, dell’art. 23 l. reg. Sicilia n. 37/1985 e delle discipline sul condono edilizio, nonché erroneità dell’istruttoria e difetto dei presupposti. Richiamavano il regolamento edilizio, il programma di fabbricazione e precedenti concessioni edilizie, sostenendo che l’intervento fosse stato assentito nell’ambito di una pianificazione urbanistica preesistente. Deducevano anche che l’art. 15 l. reg. n. 78/1976 fosse norma programmatica e non direttamente applicabile ai privati, che l’area fosse già urbanizzata e che la struttura potesse rientrare tra le opere consentite per la diretta fruizione del mare. Infine lamentavano la violazione dell’affidamento, poiché gli immobili erano stati ultimati e utilizzati da circa vent’anni, senza adeguata comparazione tra interesse pubblico e sacrificio privato.

La decisione

Il CGARS ha respinto l’appello e confermato la sentenza di primo grado. In via preliminare ha mantenuto separati i giudizi relativi a diverse sentenze, pur esaminati nella medesima udienza. Quanto al primo motivo, ha ritenuto che il provvedimento comunale di rigetto dell’autotutela avesse portata innovativa soltanto sul tema dell’incidenza della sentenza del TAR Palermo che aveva annullato il decreto regionale di approvazione del PRG e della conseguente reviviscenza della destinazione B3. Per il resto, il provvedimento era meramente confermativo dei precedenti dinieghi di condono e non riapriva l’istruttoria sulla sanabilità delle opere; tale parte, quale sostanziale diniego di riesercizio del potere, era priva di autonoma lesività e impugnabilità. Nel merito, il Collegio ha affermato che gli abusi realizzati dopo il 31 dicembre 1976 entro la fascia di 150 metri dalla battigia non sono sanabili neppure quando l’area sia completamente edificata o urbanizzata. L’art. 15, primo comma, lett. a), l. reg. Sicilia n. 78/1976 introduce infatti un vincolo di inedificabilità assoluta, derogabile solo nei casi tassativi previsti dalla legge: opere strettamente e direttamente finalizzate alla fruizione pubblica del mare e, entro limiti rigorosi, interventi su opere già esistenti prima dell’entrata in vigore della legge. La destinazione B3 successivamente recuperata non incideva sulla legittimità dei dinieghi, perché le opere erano state realizzate anteriormente all’adozione del PRG del 2007 e comunque quando l’area non era ancora qualificata come zona B. Gli appellanti non avevano inoltre fornito la prova che l’area fosse stata qualificata o perimetrata come zona A o B prima del 31 dicembre 1976. Il riferimento all’urbanizzazione di fatto, alla saturazione dell’area e alla strada separatrice dal mare è stato ritenuto irrilevante. Il Collegio ha escluso anche che una struttura ricettiva rientri nel concetto di opera destinata alla diretta fruizione del mare; il parere amministrativo richiamato dagli appellanti riguardava una diversa attività e il nulla osta della Soprintendenza era subordinato alla destinazione di diretta fruizione del mare e al divieto di mutamento di destinazione. Richiamando la sentenza della Corte costituzionale n. 72/2025, il CGARS ha inoltre escluso che l’art. 15 avesse natura meramente programmatica, chiarendo che il divieto operava direttamente anche nei confronti dei privati fin dal 1976. La censura sull’affidamento è stata respinta, poiché la realizzazione di opere abusive non consente il consolidamento di un affidamento tutelabile, secondo i principi dell’Adunanza plenaria n. 9/2017. Non sono state liquidate spese in favore dell’Amministrazione non costituita; il dispositivo ha indicato le spese come compensate.

Norme richiamate

• art. 15, comma 1, lett. a), l. reg. Sicilia n. 78/1976

  «il divieto di costruire entro i 150 metri dalla battigia vale anche per i privati fin dal 1976»

  La norma impone un vincolo di inedificabilità assoluta entro 150 metri dalla battigia, applicabile direttamente anche ai privati; le deroghe sono tassative e non comprendono la mera urbanizzazione o edificazione di fatto dell’area.

• art. 17 l. n. 765/1967

  Richiamato dagli appellanti in relazione alla delimitazione del centro abitato, ma ritenuto non decisivo in assenza della prova che l’area fosse stata qualificata o perimetrata come zona A o B prima del 31 dicembre 1976.

• art. 23 l. reg. Sicilia n. 37/1985

  Richiamato tra le norme sul condono edilizio, senza autonoma interpretazione decisiva nel provvedimento.

• l. n. 47/1985

  Richiamata quale disciplina del condono edilizio, senza autonoma interpretazione decisiva nel provvedimento.

• l. n. 724/1994

  Richiamata quale disciplina del condono edilizio, senza autonoma interpretazione decisiva nel provvedimento.

• art. 2, comma 3, l. reg. Sicilia n. 15/1991

  La Corte costituzionale, nella sentenza n. 72/2025, ne ha riconosciuto la natura interpretativa rispetto al testo originario dell’art. 15 l. reg. n. 78/1976.

• art. 52, commi 1 e 2, d.lgs. n. 196/2003

  Richiamato quale base per l’oscuramento delle generalità dell’appellante.

• art. 9, par. 1, Regolamento (UE) 2016/679

  Richiamato, unitamente alla normativa nazionale sulla protezione dei dati personali, per disporre l’oscuramento delle generalità.

Massime di principio

• Il vincolo di inedificabilità entro 150 metri dalla battigia previsto dall’art. 15, comma 1, lett. a), l. reg. Sicilia n. 78/1976 opera direttamente anche nei confronti dei privati ed è assoluto, salvo le deroghe tassative previste dalla legge.
• Gli abusi edilizi realizzati dopo il 31 dicembre 1976 nella fascia costiera di 150 metri non sono sanabili per il solo fatto che l’area sia urbanizzata, densamente edificata o servita da infrastrutture; tali circostanze non equivalgono alla qualificazione dell’area come zona A o B anteriormente alla data rilevante.
• La successiva attribuzione o reviviscenza di una destinazione urbanistica edificatoria non rende sanabile un abuso realizzato anteriormente, quando al momento della realizzazione operava il vincolo legale di inedificabilità costiera.
• La nozione di opere direttamente finalizzate alla fruizione del mare non comprende, in via generale, una struttura ricettiva; la deroga al vincolo deve essere interpretata restrittivamente e richiede una diretta e rigorosa funzionalità dell’opera alla fruizione del mare.
• Un provvedimento di riesame è autonomamente impugnabile solo nella parte in cui contiene una nuova determinazione lesiva; la parte meramente confermativa di un precedente diniego, che non riapre l’istruttoria né rivaluta il merito, non possiede autonoma lesività.
• La realizzazione e l’utilizzazione protratta di opere abusive non fondano, di per sé, un affidamento tutelabile alla loro conservazione o alla sanatoria.

Come è indicizzato