Sentenza n. 110/2026 - Campobasso, Sezione 1

Esito

La controversia

La società ha impugnato il provvedimento comunale che aveva concluso negativamente la conferenza di servizi e disposto l’archiviazione della PAS, deducendo plurimi vizi. In particolare, ha contestato la violazione delle regole della conferenza di servizi, sostenendo che il Comune avesse attribuito automaticamente natura vincolante e insuperabile ai pareri negativi della Soprintendenza e del Consorzio di Bonifica, senza svolgere un’autonoma valutazione né bilanciare gli interessi coinvolti. Ha inoltre dedotto l’idoneità dell’area alla localizzazione dell’impianto, l’illegittimità dei pareri paesaggistico e consortile, il difetto di istruttoria e motivazione, la violazione delle garanzie partecipative e l’erronea valutazione della posizione dell’ENAC. Quanto a quest’ultima, la ricorrente ha sostenuto di avere prodotto l’asseverazione richiesta dall’Ente e che, comunque, il silenzio dell’ENAC avrebbe avuto valore di assenso senza condizioni. Il Comune aveva fondato il diniego su tre elementi: l’apodittica insussistenza dei presupposti per il rilascio della PAS, la presenza di due dissensi qualificati ritenuti insuperabili ai sensi degli artt. 14-bis, comma 6, e 14-quinquies l. 241/1990, e la mancata acquisizione del nulla osta ENAC.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso, ritenendo assorbentemente fondate le censure relative al difetto di motivazione e di istruttoria. La motivazione comunale sull’insussistenza dei presupposti per il rilascio della PAS è stata giudicata meramente apodittica, perché priva dell’indicazione delle valutazioni concretamente svolte. È stato poi ritenuto illegittimo il rilievo relativo alla mancata acquisizione del nulla osta ENAC: dagli atti, anche secondo quanto affermato dalla difesa erariale, il decorso del termine aveva determinato la formazione del silenzio senza condizioni, sicché il Comune aveva erroneamente considerato mancante una posizione ostativa. Il TAR ha inoltre escluso che gli artt. 14-bis, comma 6, e 14-quinquies l. 241/1990 attribuiscano automaticamente natura insuperabile ai dissensi delle amministrazioni portatrici di interessi sensibili. L’art. 14-quinquies disciplina i rimedi delle amministrazioni statali dissenzienti contro la determinazione conclusiva, ma non stabilisce che il dissenso determini necessariamente l’esito negativo del procedimento. Ai sensi dell’art. 14-bis, comma 5, l’amministrazione procedente deve valutare autonomamente se i dissensi siano superabili; solo qualora li ritenga non superabili può adottare la determinazione conclusiva negativa. Nel caso concreto il Comune si era limitato a considerare i dissensi automaticamente insuperabili, senza alcuna autonoma valutazione. Il provvedimento è stato quindi annullato, con obbligo dell’amministrazione di rideterminarsi nel rispetto dei principi affermati. Gli ulteriori motivi, concernenti l’idoneità dell’area, i pareri della Soprintendenza e del Consorzio di Bonifica e la partecipazione procedimentale, sono stati assorbiti perché investivano profili valutativi non ancora adeguatamente esercitati dall’amministrazione. Le spese sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 6 d.lgs. 28/2011

  Procedura abilitativa semplificata (PAS)

  Disciplina il titolo abilitativo utilizzato per la realizzazione e l’esercizio dell’impianto fotovoltaico oggetto del procedimento.

• art. 14-bis l. 241/1990

  Qualora abbia acquisito uno o più atti di dissenso che non ritenga superabili, l'amministrazione procedente adotta [...] la determinazione di conclusione negativa della conferenza che produce l'effetto del rigetto della domanda

  La norma non rende automaticamente insuperabili i dissensi; attribuisce all’amministrazione procedente il compito di valutarne autonomamente la superabilità e consente la conclusione negativa solo se essa li ritenga non superabili.

• art. 14-quinquies l. 241/1990

  Rimedi per le amministrazioni statali dissenzienti

  Disciplina i rimedi contro la determinazione motivata di conclusione della conferenza per le amministrazioni statali dissenzienti, senza stabilire che il dissenso qualificato determini automaticamente l’esito negativo del procedimento.

• art. 2, comma 8-bis, l. 241/1990

  le determinazioni e i provvedimenti adottati dopo la scadenza dei termini di cui agli articoli 14-bis, comma 2, lettera c) sono inefficaci

  Il decorso del termine previsto nell’ambito della conferenza di servizi comporta l’esaurimento del potere di provvedere tardivamente e sostiene la formazione del silenzio senza condizioni dell’amministrazione coinvolta.

• art. 60 c.p.a.

  sentenza in forma semplificata

  Ha consentito la definizione immediata del giudizio nel merito, previo avviso alle parti, all’esito della camera di consiglio.

Massime di principio

• Nella conferenza di servizi decisoria, il dissenso espresso da un’amministrazione portatrice di interessi sensibili non è automaticamente insuperabile per effetto della legge: l’amministrazione procedente deve valutare autonomamente se il dissenso possa essere superato e motivare specificamente tale valutazione.
• L’art. 14-quinquies l. 241/1990 disciplina i rimedi delle amministrazioni statali dissenzienti contro la determinazione conclusiva della conferenza di servizi, ma non attribuisce di per sé efficacia interdittiva automatica al dissenso qualificato né impone necessariamente la conclusione negativa del procedimento.
• È illegittima per difetto di motivazione la determinazione conclusiva negativa della conferenza di servizi che si limiti ad affermare l’insussistenza dei presupposti per il rilascio del titolo abilitativo senza illustrare le valutazioni istruttorie e giuridiche poste a fondamento del diniego.
• L’amministrazione procedente non può fondare il diniego sulla mancata acquisizione del nulla osta di un’amministrazione coinvolta quando, per il decorso del termine previsto dalla disciplina della conferenza di servizi, la posizione di tale amministrazione si è formata per silenzio senza condizioni; l’omessa considerazione di tale effetto integra un difetto di istruttoria e motivazione.

Come è indicizzato