Sentenza n. 2209/2026 - Roma, Sezione 3T

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato il decreto del 4 giugno 2024 con cui il Ministero dell'Economia e delle Finanze, su proposta della Banca d'Italia, ha revocato l'autorizzazione all'esercizio dell'attività della SGR Serenissima S.p.A. e ne ha disposto la liquidazione coatta amministrativa ai sensi dell'art. 57 TUF. La SGR aveva precedentemente deliberato la liquidazione volontaria e un piano di ordinata uscita dal mercato; successivamente il liquidatore ha presentato istanza motivata di liquidazione coatta amministrativa. Sono stati dedotti sette motivi: violazione dell'art. 7 l. 241/1990 per omessa comunicazione di avvio del procedimento; violazione dell'art. 57 TUF e dell'art. 17 d.lgs. 180/2015 per assenza dello stato di insolvenza, di gravi irregolarità gestorie e degli ulteriori presupposti della misura; violazione dell'art. 57 TUF e dell'art. 20 d.lgs. 180/2015 per la mancata presentazione di istanze di liquidazione giudiziale da parte di terzi e per la mancata sospensione degli obblighi di pagamento; violazione del principio di proporzionalità; travisamento dei fatti, carenza dei presupposti e difetto di motivazione; difetto di istruttoria per l'asserita mancanza di un'autonoma valutazione da parte del MEF; incompetenza e violazione del regolamento della Banca d'Italia del 19 gennaio 2015, poiché il procedimento sarebbe stato avviato tardivamente e su istanza del liquidatore, nonostante la richiesta di cancellazione dall'albo e l'interruzione dell'attività di gestione da oltre sei mesi.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso. In via preliminare ha ritenuto ammissibile l'impugnazione proposta dal socio della società sottoposta a liquidazione coatta amministrativa e ha escluso la necessità di notificare il ricorso alla Consob, il cui intervento è stato qualificato come parere non vincolante e non come proposta avente autonoma portata propulsiva. Ha invece dichiarato inammissibili i motivi intrusi nella parte narrativa del ricorso, perché non distintamente formulati e inidonei a delimitare la materia del contendere; ha tuttavia ritenuto sufficientemente specifici i motivi articolati nella parte in diritto. Nel merito, ha escluso la violazione dell'art. 7 l. 241/1990, poiché l'art. 80, comma 3, TUB, applicabile alle SGR tramite l'art. 57, comma 3, TUF, deroga alle garanzie partecipative per ragioni di riservatezza e tutela del pubblico risparmio. La liquidazione coatta amministrativa è stata qualificata come misura di regolazione della crisi, non sanzionatoria, sicché non trovano applicazione le garanzie proprie dei procedimenti sanzionatori. Il Collegio ha chiarito che l'art. 57 TUF individua presupposti alternativi e non cumulativi: irregolarità nell'amministrazione, violazioni di disposizioni legislative, amministrative o statutarie, oppure perdite patrimoniali di eccezionale gravità. Nel caso concreto era sufficiente il riscontro di perdite patrimoniali eccezionalmente gravi, accompagnate da patrimonio netto negativo pari a euro 11.075.915 e da una situazione di illiquidità tale da impedire l'attività ordinaria. La relativa valutazione costituisce esercizio di discrezionalità tecnica, sindacabile solo per travisamento, manifesta illogicità o irragionevolezza, vizi non ravvisati. Anche assumendo applicabili i principi degli artt. 17 e 20 d.lgs. 180/2015, il risultato non sarebbe mutato, poiché le perdite patrimoniali di eccezionale gravità integravano comunque un presupposto sufficiente. È stata inoltre esclusa la necessità di precedenti istanze di liquidazione giudiziale, trattandosi di istituti autonomi e non necessariamente collegati. Quanto alla motivazione e all'istruttoria, il decreto ministeriale poteva motivare per relationem sulla proposta della Banca d'Italia, avendone esaminato analiticamente il contenuto e condiviso le conclusioni. Il MEF non doveva ripetere integralmente l'accertamento tecnico già svolto dalla Banca d'Italia, ma doveva valutare gli elementi acquisiti e la proposta, adempimento ritenuto assolto. La scelta della liquidazione coatta amministrativa è stata considerata proporzionata e ineludibile, in ragione dell'assenza delle condizioni per un'ordinata uscita dal mercato. Infine, il potere di vigilanza della Banca d'Italia permane finché non sia completata la liquidazione dei fondi e non ricorrano cumulativamente le condizioni previste per la decadenza dall'autorizzazione; l'interruzione dell'attività per oltre sei mesi, da sola, non è sufficiente. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 57 TUF (d.lgs. 58/1998)

  Il Ministero dell'economia e delle finanze, su proposta della Banca d'Italia o della CONSOB, nell'ambito delle rispettive competenze, può disporre con decreto la revoca dell'autorizzazione all'esercizio dell'attività e la liquidazione coatta amministrativa delle SIM, delle società di gestione del risparmio, delle Sicav e delle Sicaf, anche quando ne sia in corso l'amministrazione straordinaria ovvero la liquidazione secondo le norme ordinarie, qualora le irregolarità nell'amministrazione ovvero le violazioni delle disposizioni legislative, amministrative o statutarie o le perdite previste dall'articolo 56 siano di eccezionale gravità.

  I presupposti della liquidazione coatta amministrativa sono alternativi e non cumulativi. Le perdite patrimoniali di eccezionale gravità, ricavate anche dal richiamo all'art. 56 TUF, sono da sole sufficienti a giustificare la misura. La procedura può essere disposta anche durante la liquidazione ordinaria e può essere promossa da un'istanza motivata dei liquidatori.

• art. 56 TUF (d.lgs. 58/1998)

  gravi perdite nel patrimonio della società

  Il richiamo dell'art. 57 all'art. 56 individua nelle perdite patrimoniali il presupposto comune alle procedure di crisi; la soglia di eccezionale gravità distingue la liquidazione coatta amministrativa dall'amministrazione straordinaria.

• art. 80, comma 3, TUB (d.lgs. 385/1993)

  Il decreto del Ministro dell'economia e delle finanze e la proposta della Banca d'Italia sono comunicati dai commissari liquidatori agli interessati, che ne facciano richiesta, non prima dell'insediamento ai sensi dell'art. 85.

  La disciplina speciale deroga agli artt. 7 ss. l. 241/1990 e rende incompatibile la comunicazione preventiva di avvio del procedimento, per esigenze di riservatezza e tutela del pubblico risparmio.

• art. 7 l. 241/1990

  Non trova applicazione, in materia di liquidazione coatta amministrativa delle SGR, nella parte incompatibile con la disciplina speciale dell'art. 80, comma 3, TUB.

• art. 17 d.lgs. 180/2015

  Anche assumendone l'applicabilità alla gestione della crisi delle SGR, la disciplina non conduce a un esito diverso quando siano accertate perdite patrimoniali di eccezionale gravità.

• art. 20 d.lgs. 180/2015

  Le censure fondate sull'art. 20 non incidono sulla legittimità della liquidazione coatta amministrativa; inoltre, la liquidazione giudiziale e quella coatta amministrativa sono istituti autonomi e non sussiste una necessaria previa istanza di liquidazione giudiziale.

• art. 40 c.p.a.

  Il ricorso deve contenere distintamente (…) i motivi specifici su cui si fonda (…)

  I motivi devono essere distintamente formulati; sono inammissibili i motivi intrusi nella parte dedicata al fatto. Il requisito di specificità va comunque interpretato in modo funzionale allo scopo dell'atto e non richiede formule sacramentali.

• art. 1, comma 1, l. 241/1990

  Il principio di proporzionalità impone di verificare se la misura di gestione della crisi sia necessaria e non sostituibile da alternative; nel caso concreto il giudizio di ineludibilità della liquidazione coatta amministrativa ha soddisfatto tale requisito.

• art. 5 TUF (d.lgs. 58/1998)

  La vigilanza sugli intermediari persegue la tutela degli investitori, il contenimento del rischio, la stabilità patrimoniale e la sana e prudente gestione.

• art. 34, comma 3, TUF (d.lgs. 58/1998)

  La disciplina dell'autorizzazione delle SGR è affidata alla Banca d'Italia, sentita la Consob, nell'ambito delle funzioni di vigilanza.

Massime di principio

• Per le SGR sottoposte a liquidazione ordinaria, la liquidazione coatta amministrativa può essere disposta ai sensi dell'art. 57 TUF anche in assenza di uno stato di insolvenza formalmente accertato, quando ricorrano irregolarità, violazioni o perdite patrimoniali di eccezionale gravità; tali presupposti sono alternativi e non cumulativi.
• Le perdite patrimoniali di eccezionale gravità costituiscono, da sole, presupposto sufficiente per la liquidazione coatta amministrativa di una SGR, quando rendano ineludibile l'avvio della procedura di crisi.
• La disciplina speciale della liquidazione coatta amministrativa, mediante il rinvio dell'art. 57 TUF all'art. 80, comma 3, TUB, deroga alle garanzie partecipative degli artt. 7 ss. l. 241/1990: il decreto ministeriale e la proposta della Banca d'Italia non devono essere previamente comunicati agli interessati, in ragione delle esigenze di riservatezza e di tutela del pubblico risparmio.
• Un decreto ministeriale di liquidazione coatta amministrativa può essere motivato per relationem alla proposta della Banca d'Italia, purché l'autorità decidente ne esamini analiticamente il contenuto, valuti gli elementi istruttori acquisiti e renda comprensibile il percorso logico-giuridico seguito.
• L'istruttoria del MEF, quale autorità decidente, non richiede la duplicazione dell'accertamento tecnico svolto dalla Banca d'Italia; è sufficiente l'esame critico degli elementi conoscitivi acquisiti dall'autorità di vigilanza e della proposta formulata, con autonoma valutazione conclusiva.
• L'interruzione dell'attività di gestione collettiva per oltre sei mesi non determina da sola la cessazione del potere di vigilanza né la decadenza dall'autorizzazione della SGR quando permanga la liquidazione di un fondo; le condizioni previste dalla disciplina di settore devono ricorrere cumulativamente.

Come è indicizzato