Sentenza n. 4464/2026 - Roma, Sezione 1

Esito

La controversia

La società ha impugnato il decreto ministeriale del 6 ottobre 2022, l’accordo del 7 novembre 2019 di fissazione dei tetti regionali e i provvedimenti regionali e provinciali che hanno individuato le imprese soggette al ripiano e imposto il pagamento delle quote relative agli anni 2015-2018. Ha dedotto: violazione dell’art. 9-ter del d.l. n. 78/2015 per mancato previo ricorso alla rinegoziazione dei contratti; violazione dei principi di legalità, irretroattività e giusto procedimento, assumendo che il payback avesse natura sanzionatoria e fosse stato applicato tardivamente; illegittimità costituzionale e incompatibilità eurounitaria del meccanismo, con lesione della libertà d’impresa, dell’affidamento e dell’art. 32 Cost.; violazione degli artt. 7 e seguenti della l. n. 241/1990 per omesso avvio del procedimento; incompetenza, travisamento e difetto dei presupposti, in quanto alcuni provvedimenti regionali non avrebbero indicato il fatturato utilizzato per il calcolo, mentre altri avrebbero riportato importi superiori a quelli effettivamente fatturati.

La decisione

Il TAR ha rigettato la parte del ricorso rivolta contro il decreto ministeriale e gli atti statali presupposti. Ha richiamato la sentenza della Corte costituzionale n. 140 del 2024, secondo cui il payback relativo agli anni 2015-2018 costituisce un meccanismo ragionevole e proporzionato di razionalizzazione della spesa sanitaria, non viola la riserva di legge di cui all’art. 23 Cost., né i principi di irretroattività, tutela dell’affidamento e libertà d’impresa. Le imprese erano consapevoli sin dal 2015 dell’esistenza del tetto di spesa, delle percentuali di ripiano e del criterio di riparto parametrato al fatturato; l’intervento del 2022 ha reso operative procedure già previste senza innovare sostanzialmente l’obbligazione. Per la stessa ragione non era necessaria una preventiva rinegoziazione dei contratti. Il TAR ha invece dichiarato inammissibili per difetto di giurisdizione le censure relative ai provvedimenti regionali e provinciali di quantificazione delle quote individuali. Tali atti svolgono attività vincolata, meramente tecnico-contabile e ricognitiva: individuano le imprese, verificano il fatturato, applicano percentuali già fissate dalla legge e determinano il quantum dovuto. Non costituiscono esercizio di potere autoritativo, ma incidono su un rapporto obbligatorio di natura patrimoniale, nel quale l’impresa vanta un diritto soggettivo al corretto calcolo dell’importo. La controversia deve quindi essere proposta davanti al giudice ordinario, mediante riassunzione entro tre mesi dal passaggio in giudicato. Spese compensate.

Norme richiamate

• art. 9-ter d.l. 19 giugno 2015, n. 78, convertito dalla l. 6 agosto 2015, n. 125

  concorso delle aziende fornitrici al ripiano del superamento del tetto di spesa per dispositivi medici, in misura proporzionale all’incidenza del proprio fatturato

  La norma disciplina il tetto di spesa, le percentuali di partecipazione delle imprese e il criterio di calcolo del ripiano; per gli anni 2015-2018 il comma 9-bis ha previsto la procedura di individuazione delle imprese e delle quote dovute.

• art. 9-ter, comma 9-bis, d.l. 19 giugno 2015, n. 78, convertito dalla l. 6 agosto 2015, n. 125

  elenco delle aziende fornitrici soggette al ripiano per ciascun anno, previa verifica della documentazione contabile

  Attribuisce alle Regioni e alle Province autonome compiti attuativi e tecnico-contabili, senza conferire loro discrezionalità nella determinazione del tetto o dello scostamento già certificati a livello statale.

• art. 17, comma 1, lett. c), d.l. 6 luglio 2011, n. 98, convertito dalla l. 15 luglio 2011, n. 111

  introduzione del tetto di spesa per gli acquisti di dispositivi medici

  Costituisce la base normativa originaria del tetto di spesa per i dispositivi medici.

• art. 15, comma 13, lett. f), d.l. 6 luglio 2012, n. 95, convertito dalla l. 7 agosto 2012, n. 135

  tetto nazionale fissato, a decorrere dal 2014, al 4,4 per cento del fabbisogno sanitario nazionale standard

  Il tetto nazionale costituisce parametro già conoscibile dalle imprese e successivamente utilizzato per la fissazione dei tetti regionali 2015-2018.

• art. 1, comma 557, l. 30 dicembre 2018, n. 145

  rilevazione del superamento del tetto sulla base del fatturato di ciascuna azienda al lordo dell’IVA

  Ha precisato i criteri di rilevazione del superamento del tetto e ha mantenuto ferme le regole sul concorso dei fornitori al ripiano.

• art. 18, comma 1, d.l. 9 agosto 2022, n. 115, convertito dalla l. 21 settembre 2022, n. 142

  introduzione del comma 9-bis nell’art. 9-ter del d.l. n. 78/2015

  Ha reso concretamente operative, per gli anni 2015-2018, le procedure di individuazione delle imprese e di imposizione delle quote di ripiano, senza modificare l’obbligazione sostanziale già prevista.

• art. 11 c.p.a.

  riassunzione davanti al giudice ordinario entro il termine perentorio di tre mesi dal passaggio in giudicato

  Consente la prosecuzione davanti al giudice ordinario della controversia dichiarata inammissibile per difetto di giurisdizione amministrativa.

• art. 133 c.p.a.

  Il TAR ha rilevato che la controversia sulle quote individuali di payback non rientra nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.

• art. 23 Cost.

  riserva di legge in materia di prestazioni patrimoniali imposte

  Secondo il richiamo alla Corte costituzionale, la disciplina del payback contiene gli elementi essenziali della prestazione imposta e rispetta la riserva di legge.

• art. 41 Cost.

  libertà di iniziativa economica privata

  Il meccanismo del payback è stato ritenuto ragionevole e proporzionato rispetto alla finalità di razionalizzazione della spesa sanitaria.

• sentenza Corte costituzionale n. 140 del 2024

  il meccanismo del payback sui dispositivi medici, come applicabile negli anni dal 2015 al 2018, costituisce una misura ragionevole e proporzionata

  Ha escluso l’illegittimità costituzionale della disciplina del payback per il quadriennio 2015-2018, nonché la violazione dei principi di irretroattività e tutela dell’affidamento.

Massime di principio

• Il meccanismo di payback sui dispositivi medici relativo agli anni 2015-2018 non viola, secondo la sentenza della Corte costituzionale n. 140 del 2024 richiamata dal giudice amministrativo, i principi di ragionevolezza, proporzionalità, libertà d’impresa, irretroattività, tutela dell’affidamento e riserva di legge, poiché l’obbligo di ripiano e i suoi criteri essenziali erano conoscibili dalle imprese già dal 2015.
• L’introduzione nel 2022 del comma 9-bis dell’art. 9-ter del d.l. n. 78/2015 ha natura procedurale e attuativa: essa rende operative obbligazioni di ripiano già previste dalla disciplina sostanziale e non introduce retroattivamente un nuovo obbligo a carico dei fornitori.
• Le Regioni e le Province autonome, nell’adottare gli atti di payback relativi agli anni 2015-2018, svolgono attività vincolata e tecnico-contabile, limitata alla verifica dei dati di fatturato, all’individuazione delle imprese e all’applicazione delle percentuali di riparto già stabilite dalla legge e dagli atti statali.
• La controversia sulla correttezza del calcolo della quota individuale di payback riguarda un diritto soggettivo di natura patrimoniale e appartiene alla giurisdizione ordinaria quando l’amministrazione non esercita un potere autoritativo, ma accerta presupposti contabili predeterminati dalla legge.
• La qualificazione formale dell’atto regionale o provinciale come «provvedimento», o l’indicazione in esso della possibilità di ricorrere al giudice amministrativo, non determina la giurisdizione: occorre considerare la natura effettiva dell’attività svolta e il petitum sostanziale della controversia.

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