Sentenza n. 161/2026 - Cagliari, Sezione 1

Esito

La controversia

I ricorrenti hanno impugnato il diniego relativo a un progetto edilizio riguardante un immobile ricadente nell’area archeologica e paesaggistica di Tharros. Il primo motivo deduceva la violazione degli artt. 10-bis l. 241/1990 e 146, comma 8, d.lgs. 42/2004, per omessa comunicazione del preavviso di rigetto da parte della Soprintendenza. Il secondo motivo deduceva la tardività del parere della Soprintendenza rispetto al termine di 45 giorni previsto dall’art. 146, comma 8, d.lgs. 42/2004, sostenendo che il parere fosse inefficace e che si fosse formato il silenzio-assenso ai sensi degli artt. 2, comma 8-bis, e 17-bis l. 241/1990. I ricorrenti contestavano inoltre che il ricorso precedentemente proposto avverso il silenzio della Soprintendenza potesse incidere sul decorso del termine e invocavano la tutela del legittimo affidamento. Con il terzo motivo contestavano nel merito il parere soprintendentizio: sostenevano che la sopraelevazione e il garage realizzati negli anni Sessanta non richiedessero autorizzazione archeologica, che la motivazione sull’incidenza dell’intervento fosse apparente e meramente ipotetica e che l’art. 49 delle NTA del PPR consentisse l’intervento come manutenzione straordinaria. In via preliminare il Collegio ha inoltre esaminato la tardività di memorie e documenti dell’amministrazione e l’ammissibilità delle richieste di rinvio e sospensione formulate dall’interveniente ad adiuvandum.

La decisione

Il TAR ha dichiarato inutilizzabili, perché tardivi ai sensi dell’art. 73 c.p.a., le memorie e i documenti depositati dall’amministrazione oltre i termini processuali. Ha dichiarato inammissibili le richieste autonome di rinvio e sospensione dell’interveniente adesivo, poiché l’intervento ad adiuvandum ha natura accessoria e non consente iniziative processuali autonome. Nel merito ha respinto tutti i motivi. Il primo è stato ritenuto infondato perché il parere negativo della Soprintendenza era stato comunicato al tecnico delegato, conteneva l’indicazione della possibilità di presentare osservazioni entro dieci giorni e consentiva l’interlocuzione nella conferenza di servizi o direttamente presso l’ufficio: tali modalità hanno assicurato una partecipazione effettiva, funzionalmente equivalente alla finalità dell’art. 10-bis l. 241/1990. Il secondo motivo è stato respinto perché il precedente giudizio ex art. 117 c.p.a. aveva qualificato il silenzio come silenzio-inadempimento e aveva ordinato alla Soprintendenza di provvedere entro un termine perentorio. Tale ordine giudiziale ha imposto un nuovo segmento procedimentale, assorbendo il termine originario e precludendo la successiva qualificazione dell’inerzia come silenzio-assenso; il parere, adottato entro il termine stabilito dal TAR, è stato quindi ritenuto tempestivo, valido ed efficace. La diversa tesi dei ricorrenti è stata ritenuta incompatibile con il giudicato formatosi sulla natura del silenzio e con il principio di coerenza del comportamento processuale. Il TAR ha aggiunto che, anche a voler configurare un silenzio devolutivo e non un silenzio-assenso, il Comune aveva comunque autonomamente rilevato la presenza di manufatti abusivi non sanati, la difformità dello stato di fatto rispetto alla documentazione e la necessità di qualificare l’intervento come ristrutturazione globale, non come manutenzione straordinaria. Il terzo motivo è stato respinto perché la sopraelevazione e la realizzazione del garage avevano inciso sulle fondazioni e sul suolo dell’area vincolata, rendendo necessario il nulla osta archeologico previsto dalla normativa allora vigente. La valutazione della Soprintendenza è stata ritenuta adeguatamente istruita e motivata, anche in relazione alla demolizione e ricostruzione del garage, alle modifiche della scala e delle murature portanti, alla vicinanza ai beni archeologici e alla pressione antropica. Trattandosi di valutazioni tecnico-discrezionali, il sindacato giudiziale è stato limitato all’accertamento di macroscopiche illogicità, travisamenti o irragionevolezza, non ravvisati nel caso concreto. L’art. 49 delle NTA del PPR non è stato ritenuto applicabile, poiché l’intervento comportava modificazioni sostanziali, demolizione e ricostruzione del garage, frazionamento in quattro unità immobiliari e rilevanti opere strutturali, configurandosi come ristrutturazione edilizia. Infine, il TAR ha applicato il principio secondo cui ulteriori interventi su manufatti abusivi non sanati non possono essere assentiti finché l’immobile non sia ricondotto allo stato legittimo. Il ricorso è stato quindi respinto, con condanna dei ricorrenti alle spese, liquidate in euro 2.000,00 per ciascuna amministrazione costituita, oltre accessori di legge.

Norme richiamate

• art. 73 c.p.a.

  I termini fissati dall'art. 73 c.p.a. per il deposito in giudizio di memorie difensive e documenti sono perentori.

  Il deposito tardivo di memorie e documenti comporta la loro inutilizzabilità processuale, a tutela del contraddittorio e dell’ordinato svolgimento del giudizio.

• art. 79 c.p.a.

  L’istanza di sospensione del giudizio proposta dall’interveniente ad adiuvandum è stata ritenuta inammissibile perché l’intervento adesivo non consente autonome iniziative processuali.

• art. 10-bis l. 241/1990

  La finalità partecipativa del preavviso di rigetto può risultare soddisfatta anche mediante una comunicazione che esponga le ragioni ostative e consenta concretamente la presentazione di osservazioni e documenti.

• art. 146, comma 8, d.lgs. 42/2004

  In caso di parere negativo della Soprintendenza è previsto il coinvolgimento partecipativo dell’interessato; il termine originario per il parere è stato ritenuto superato e assorbito dall’ordine giudiziale di provvedere emesso nel precedente giudizio sul silenzio.

• art. 146, comma 9, d.lgs. 42/2004

  l'amministrazione competente provvede comunque sulla domanda di autorizzazione

  La disposizione è stata richiamata per escludere, in via ulteriore, che il mero decorso del termine determini necessariamente la formazione di un parere favorevole della Soprintendenza; al più può operare un meccanismo di silenzio devolutivo.

• art. 117 c.p.a.

  La sentenza resa nel giudizio contro il silenzio, qualificando l’inerzia come silenzio-inadempimento e ordinando all’amministrazione di provvedere, ha imposto un nuovo segmento procedimentale e ha vincolato le parti con giudicato sulla qualificazione del silenzio.

• art. 2, comma 8-bis, l. 241/1990

  La disciplina dell’inefficacia delle determinazioni tardive non è stata applicata al parere adottato entro il termine assegnato dal giudice nel nuovo segmento procedimentale.

• art. 17-bis l. 241/1990

  Non è stato riconosciuto il silenzio-assenso invocato dai ricorrenti, in quanto incompatibile con il precedente giudicato sul silenzio-inadempimento e, comunque, con la disciplina speciale dell’autorizzazione paesaggistica.

• art. 18 l. 1089/1939

  Il nulla osta della Soprintendenza era necessario per gli interventi realizzati dopo l’imposizione del vincolo archeologico, poiché le opere incidevano sulle fondazioni e sul suolo dell’area tutelata.

• art. 49 NTA del PPR

  La disposizione consente interventi sugli edifici esistenti solo se non comportano modificazioni sostanziali della consistenza edilizia e del carico antropico; non copre interventi qualificabili come ristrutturazione edilizia sostanziale.

• art. 9-bis d.P.R. 380/2001

  È stato richiamato quale fondamento della necessità di ricondurre l’immobile allo stato legittimo prima di assentire ulteriori interventi edilizi.

• Parte II d.lgs. 42/2004

  È stata richiamata quale disciplina di tutela dei beni culturali applicabile alla necessità di regolarizzazione degli interventi eseguiti nell’area archeologica vincolata.

• artt. 1 e 2 l. 241/1990

  I principi di effettività, economicità, buon andamento ed efficienza dell’azione amministrativa ostano a una ricostruzione che renda inutili sia il giudizio sul silenzio sia il provvedimento adottato in esecuzione dell’ordine giudiziale.

Massime di principio

• Quando il giudice amministrativo, decidendo un ricorso avverso il silenzio ai sensi dell’art. 117 c.p.a., qualifica l’inerzia dell’amministrazione come silenzio-inadempimento e ordina di provvedere entro un termine, tale qualificazione forma giudicato e preclude alle parti di sostenere successivamente che la medesima inerzia avesse prodotto, retroattivamente, un silenzio-assenso.
• L’ordine giudiziale di provvedere emesso nel giudizio sul silenzio riattiva l’esercizio del potere amministrativo in un nuovo segmento procedimentale; il provvedimento adottato entro il termine stabilito dal giudice non può essere considerato tardivo per il solo superamento del termine originariamente previsto dalla legge.
• La finalità partecipativa dell’art. 10-bis l. 241/1990 può ritenersi soddisfatta quando l’interessato sia stato informato delle ragioni ostative e posto concretamente in condizione di presentare osservazioni e documenti, anche nell’ambito di una conferenza di servizi, senza necessità di una valutazione meramente formalistica della comunicazione.
• Il sindacato del giudice amministrativo sulle valutazioni tecnico-discrezionali della Soprintendenza è limitato alla verifica di errori macroscopici, travisamenti, illogicità manifeste, contraddittorietà o irragionevolezza; il giudice non può sostituire la propria valutazione tecnica a quella dell’organo competente.
• Gli interventi edilizi che comportano demolizione e ricostruzione di manufatti, rilevanti modifiche strutturali, aumento o diversa articolazione del carico antropico e frazionamento immobiliare eccedono la manutenzione straordinaria e possono essere qualificati come ristrutturazione edilizia, con conseguente inapplicabilità delle disposizioni paesaggistiche che consentono soltanto interventi non sostanziali.
• Ulteriori interventi su manufatti abusivi non sanati, anche se astrattamente riconducibili a manutenzione straordinaria, restauro o ristrutturazione, non possono essere assentiti finché l’immobile non sia ricondotto allo stato legittimo.

Come è indicizzato