Sentenza n. 1171/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

Il Prefetto di Napoli aveva vietato, in determinate aree urbane, lo stazionamento di soggetti segnalati all'autorità giudiziaria per specifici reati e che, contestualmente, assumessero atteggiamenti aggressivi, minacciosi o insistentemente molesti, tali da determinare un pericolo concreto per la sicurezza pubblica e ostacolare la libera fruizione delle aree. La misura, inizialmente disposta dal 31 dicembre 2024 al 31 marzo 2025, era stata prorogata sino al 30 settembre 2025. Il TAR aveva annullato le ordinanze ritenendo insussistenti i presupposti di contingibilità, urgenza e temporaneità propri del potere prefettizio ex art. 2 T.U.L.P.S., ravvisando una contraddizione tra il richiamo all'efficacia dei controlli ordinari e il ricorso a strumenti straordinari, nonché il rischio di trasformazione di un potere emergenziale in misura ordinaria e sostanzialmente permanente. Il Ministero dell'Interno e la Prefettura hanno appellato la sentenza, sostenendo la sussistenza di una situazione grave ed eccezionale, l'insufficienza degli strumenti ordinari, la legittimità delle proroghe e la proporzionalità della misura. In appello è stata inoltre esaminata d'ufficio la legittimazione delle associazioni appellate e l'interesse alla decisione nonostante la scadenza delle ordinanze.

La decisione

L'appello è stato accolto e la sentenza del TAR è stata riformata, con conseguente reiezione del ricorso di primo grado. In via preliminare, il Consiglio di Stato ha escluso la legittimazione ad agire delle due associazioni appellate: le loro finalità statutarie, ampie e riferite alla tutela dei diritti fondamentali, comprendevano anche interessi diffusi di segno opposto, quali la sicurezza e l'incolumità delle persone presenti nelle zone rosse; mancava quindi un interesse collettivo omogeneo e direttamente imputabile alle associazioni, non essendo sufficiente il mero interesse al corretto esercizio del potere amministrativo. È stata invece ritenuta sussistente, nonostante la cessazione dell'efficacia delle ordinanze, la permanenza dell'interesse dell'Amministrazione alla decisione, sia per ottenere un orientamento operativo sia in relazione a possibili future pretese risarcitorie. Nel merito, il Collegio ha ritenuto integrati i presupposti dell'art. 2 T.U.L.P.S.: dagli atti risultavano l'elevata incidenza di reati, l'eccezionale incremento dei flussi turistici e delle presenze, l'insufficienza dei dispositivi ordinari e le valutazioni convergenti del Comitato provinciale per l'ordine e la sicurezza pubblica. Il sindacato giurisdizionale non può sostituire la valutazione tecnico-discrezionale dell'autorità di pubblica sicurezza, salvo evidenti fallacie, illogicità o irrazionalità emergenti dall'istruttoria, non riscontrate nel caso concreto. Le proroghe non hanno violato il requisito della temporaneità, poiché ciascuna è stata preceduta da istruttoria autonoma e aggiornata e da una nuova valutazione del Comitato provinciale; la durata complessiva, nel peculiare contesto considerato, non è stata ritenuta manifestamente sproporzionata. La misura è stata giudicata necessaria, adeguata e proporzionata, perché circoscritta ad aree a elevato rischio, destinata a soggetti già segnalati per determinati reati e comunque subordinata all'accertamento di condotte aggressive, minacciose o moleste idonee a creare un pericolo concreto. Le spese di entrambi i gradi sono state compensate per la novità e peculiarità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 2 r.d. 18 giugno 1931, n. 773 (T.U.L.P.S.)

  urgenza o grave necessità pubblica; provvedimenti indispensabili per la tutela dell'ordine pubblico e della sicurezza pubblica

  Attribuisce al Prefetto un potere atipico, residuale ed extra ordinem, esercitabile per fronteggiare situazioni straordinarie ed eccezionali non gestibili con gli strumenti ordinari, nel rispetto dei principi dell'ordinamento, della contingibilità, della provvisorietà e della proporzionalità.

• art. 20 l. 1° aprile 1981, n. 121

  Rileva per il ruolo del Comitato provinciale per l'ordine e la sicurezza pubblica nelle valutazioni istruttorie poste a fondamento delle ordinanze prefettizie.

• art. 73 l. 9 ottobre 1990, n. 309

  Individua, insieme agli altri reati richiamati nelle ordinanze, una delle categorie di segnalazioni rilevanti per l'applicazione della misura.

• art. 16 Cost.

  Richiamato nel quadro delle garanzie costituzionali della libertà di circolazione, la cui limitazione deve rispettare i presupposti e i limiti previsti dall'ordinamento.

• art. 73 c.p.a.

  Consente al giudice di porre d'ufficio all'attenzione delle parti questioni rilevabili d'ufficio, come quella relativa alla legittimazione ad agire delle associazioni.

• art. 98 c.p.a.

  Disciplina la tutela cautelare in appello, nel cui ambito la Sezione aveva disposto l'acquisizione dei verbali del Comitato provinciale.

• art. 101, comma 2, c.p.a.

  Richiamato in relazione alla mancata formale riproposizione in appello delle censure assorbite in primo grado.

• art. 2 d.lgs. 159/2011

  Indicato quale strumento ordinario alternativo, il foglio di via obbligatorio, ritenuto non adeguato per i tempi procedimentali rispetto al fenomeno estemporaneo considerato.

• art. 9 d.l. 14/2017, convertito nella l. 48/2017

  Richiamato quale disciplina del DASPO urbano, considerato strumento alternativo non sufficientemente tempestivo.

• art. 10, comma 2, d.l. 14/2017

  Richiamato quale ulteriore misura ordinaria di divieto di accesso, ritenuta non adeguata alla rapidità dell'intervento richiesto.

• art. 13-bis d.l. 14/2017

  Richiamato quale strumento alternativo di DASPO, non ritenuto fungibile con l'intervento immediato previsto dalle ordinanze.

Massime di principio

• Il potere prefettizio previsto dall'art. 2 T.U.L.P.S. è atipico, residuale ed extra ordinem e può essere esercitato soltanto in presenza di una situazione straordinaria ed eccezionale, caratterizzata da urgenza o grave necessità pubblica, pericolo concreto e attuale o imminente e inadeguatezza degli strumenti ordinari.
• La contingibilità e la provvisorietà delle ordinanze prefettizie vanno valutate in rapporto alla consistenza e alla tipologia del fenomeno di ordine pubblico: la proroga non è vietata in sé, purché sia preceduta da un'istruttoria autonoma e aggiornata e sorretta da una motivazione adeguata sulla persistente necessità della misura.
• Nel sindacare ordinanze adottate dall'autorità di pubblica sicurezza, il giudice amministrativo non può sostituire la propria valutazione a quella tecnico-discrezionale dell'Amministrazione; può censurare la scelta soltanto quando dall'istruttoria emergano evidenti fallacie, discordanze logiche, irrazionalità o sviamento manifesto.
• Una misura prefettizia di divieto di stazionamento nelle cosiddette zone rosse è proporzionata quando è territorialmente circoscritta, si applica solo a soggetti previamente segnalati per determinati reati e richiede, in aggiunta, l'accertamento caso per caso di condotte aggressive, minacciose o insistentemente moleste idonee a determinare un pericolo concreto per la sicurezza pubblica.
• Un'associazione rappresentativa di interessi collettivi è legittimata ad agire solo se la controversia incide direttamente sulle sue finalità statutarie, l'interesse azionato è comune e omogeneo a tutti gli associati e l'azione è sorretta da un interesse concreto e attuale dell'associazione; la mera finalità di controllo della legalità dell'azione amministrativa non è sufficiente. Il contrasto tra l'interesse azionato e interessi diffusi di segno opposto presenti nella stessa base associativa esclude la legittimazione.

Come è indicizzato