Sentenza n. 2484/2026 - Napoli, Sezione 5

Esito

La controversia

La società ricorrente, aggiudicataria dei lotti relativi alla gestione di punti ristoro universitari, sosteneva che la propria remuneratività fosse stata compromessa dal fatto che un’altra concessionaria operante nello stesso complesso universitario era abilitata ad accettare i buoni pasto erogati dall’ADISURC, mentre essa non aveva ottenuto un analogo convenzionamento per uno dei lotti. Ritenendo che tale situazione potesse fondare iniziative giudiziarie nei confronti dell’Università e dell’ADISURC, chiedeva all’ADISURC l’accesso a tutti gli atti relativi all’affidamento del servizio all’altra società, alle convenzioni per l’accettazione dei buoni pasto, alla corrispondenza tra ADISURC e Università sulla possibilità di convenzionamento e ai pagamenti effettuati. L’ADISURC negava l’accesso ritenendo insussistente un interesse diretto, concreto e attuale, poiché la società non aveva partecipato alla gara indetta dall’Azienda né stipulato con essa una convenzione, e qualificava l’istanza come controllo generalizzato. Negava inoltre l’accesso alla corrispondenza interna ritenendola riservata, non ostensibile e contenente dati protetti. La ricorrente deduceva l’illegittimità del diniego e chiedeva l’annullamento dell’atto e l’accertamento del diritto all’ostensione. L’Università eccepiva il proprio difetto di legittimazione passiva e chiedeva l’estromissione dal giudizio.

La decisione

Il ricorso è stato accolto. Il TAR ha respinto la richiesta dell’Università di essere estromessa, rilevando che essa era stata evocata in giudizio quale controinteressata, in quanto la richiesta riguardava anche la corrispondenza intercorsa con l’ADISURC, e non quale destinataria dell’istanza di accesso. Il giudice ha precisato che il giudizio sull’accesso, pur avendo struttura impugnatoria, è volto all’accertamento del diritto dell’istante e consente al giudice di considerare anche argomenti non espressamente contenuti nel diniego. Nel merito, ha riconosciuto la sussistenza di un interesse diretto, concreto e attuale di natura difensiva: la società aveva rappresentato una situazione concreta di possibile alterazione della remuneratività della concessione e intendeva valutare la proposizione di azioni nei confronti delle amministrazioni coinvolte. Non era necessario che avesse partecipato alla gara dell’ADISURC o che avesse già stipulato una convenzione con l’Azienda, poiché la sua posizione differenziata derivava dal rapporto concessorio già instaurato e dalla prospettata lesione dei propri interessi giuridici. Il TAR ha applicato i criteri dell’accesso difensivo, ritenendo sussistente il nesso di strumentalità necessaria tra gli atti richiesti e le possibili pretese tutelabili, senza compiere valutazioni anticipate sull’ammissibilità o sulla decisività delle future azioni giudiziarie. Ha inoltre ritenuto che gli atti richiesti fossero documenti amministrativi ai sensi dell’art. 22, comma 1, lett. d), l. 241/1990, inclusa la corrispondenza elettronica interna tra ADISURC e Università, in quanto concernente l’esercizio di funzioni pubbliche e non qualificabile come corrispondenza meramente privata o riservata. Non essendo state ravvisate cause di esclusione, il TAR ha annullato il diniego e dichiarato l’obbligo dell’ADISURC di consentire visione ed estrazione di copia della documentazione entro trenta giorni, previo rimborso dei costi. L’ADISURC è stata condannata alle spese processuali per euro 1.000, oltre accessori e rimborso del contributo unificato; le spese nei confronti degli altri enti sono state compensate.

Norme richiamate

• artt. 22 ss. l. 241/1990

  interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente a una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l’accesso

  Il richiedente deve dimostrare una posizione differenziata e un collegamento concreto tra la situazione giuridica tutelata e i documenti richiesti.

• art. 22, comma 1, lett. d), l. 241/1990

  ogni rappresentazione grafica, fotocinematografica, elettromagnetica o di qualunque altra specie del contenuto di atti, anche interni o non relativi ad uno specifico procedimento, detenuti da una pubblica amministrazione e concernenti attività di pubblico interesse, indipendentemente dalla natura pubblicistica o privatistica della loro disciplina sostanziale

  La nozione di documento amministrativo comprende anche la corrispondenza elettronica interna tra uffici quando riguarda l’esercizio di funzioni pubbliche.

• art. 24, comma 7, l. 241/1990

  assicura comunque l’accesso se necessario per la tutela dei propri interessi giuridici

  L’accesso difensivo costituisce una fattispecie autonoma e può superare le ordinarie limitazioni, purché il richiedente dimostri la necessità o la stretta indispensabilità della conoscenza e il collegamento con la situazione giuridica da tutelare, mediante bilanciamento con la riservatezza.

• art. 116 c.p.a.

  il giudice, sussistendone i presupposti, ordina l’esibizione dei documenti richiesti

  Il giudizio in materia di accesso è un giudizio sul rapporto diretto ad accertare il diritto all’ostensione e può concludersi con l’ordine all’amministrazione di esibire i documenti.

• art. 116, comma 1, c.p.a.

  La parte che detiene o è comunque direttamente coinvolta nella documentazione richiesta può essere evocata quale controinteressata, anche quando non sia destinataria dell’istanza di accesso.

• art. 24, comma 1, lett. a) e d), l. 241/1990

  Le cause di esclusione invocate dall’amministrazione non operano in modo automatico quando la richiesta è sorretta da un concreto interesse difensivo e riguarda documenti inerenti all’esercizio di funzioni pubbliche.

Massime di principio

• L’accesso difensivo ex art. 24, comma 7, l. 241/1990 può essere esercitato anche da chi non abbia partecipato alla procedura amministrativa cui si riferiscono i documenti, quando la posizione differenziata derivi da un rapporto giuridico già instaurato con la pubblica amministrazione e gli atti siano strumentali alla tutela di interessi giuridici concretamente incerti o controversi.
• Nel giudizio sull’accesso, la necessità della conoscenza va valutata mediante un giudizio prognostico ex ante sul nesso di strumentalità tra i documenti richiesti e la situazione giuridica finale da tutelare; non compete all’amministrazione né al giudice dell’accesso anticipare valutazioni sull’ammissibilità, influenza o decisività dei documenti nell’eventuale successivo giudizio, salvo l’assoluta mancanza di collegamento o l’uso pretestuoso dell’accesso.
• L’accesso difensivo non richiede la pendenza di un processo già instaurato, essendo sufficiente che il richiedente dimostri un interesse concreto e attuale alla conoscenza degli atti per valutare o predisporre iniziative giudiziarie a tutela di una propria situazione giuridica.
• La nozione di documento amministrativo comprende anche email e comunicazioni interne tra uffici pubblici quando concernono l’esercizio di funzioni amministrative; tali comunicazioni non sono sottratte all’accesso per il solo fatto di essere interne o elettroniche.
• Il giudizio ex art. 116 c.p.a. è un giudizio di accertamento sul rapporto e non soltanto di annullamento del diniego: il giudice può esaminare anche ragioni non esplicitate nel provvedimento amministrativo e, se ne ricorrono i presupposti, ordinare direttamente l’esibizione dei documenti.

Come è indicizzato