Sentenza n. 394/2026 - Firenze, Sezione 2

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato la decadenza dalla concessione di suolo pubblico, deducendo, in primo luogo, la violazione di legge e l'incompetenza del Comune, nonché l'illegittimità degli artt. 7, comma 10, e 43, comma 4, del regolamento comunale. Secondo il ricorrente, la reiterata violazione dell'art. 6, comma 3, del regolamento, consistente nell'occupazione di una superficie maggiore di quella concessa, non rientrerebbe tra le violazioni di particolare gravità e non potrebbe comportare la decadenza, poiché l'art. 116, comma 5, della l.r. Toscana n. 62/2018 prevederebbe, per la reiterazione, soltanto la sospensione dell'attività. È stata inoltre contestata la genericità degli accertamenti, la natura asseritamente estemporanea dell'occupazione eccedente, l'assenza di impedimenti al transito e la sproporzione della decadenza rispetto alla condotta accertata. Il ricorrente ha altresì sostenuto che la decadenza dalla concessione avrebbe inciso anche sul titolo abilitativo commerciale, soggetto alle tassative ipotesi previste dalla normativa regionale. In via subordinata, è stata dedotta la violazione degli artt. 7 e 10 della l. n. 241/1990, dell'art. 18 della l. n. 689/1981, il difetto di istruttoria e di contraddittorio, poiché il provvedimento è stato adottato prima che l'interessato potesse presentare scritti difensivi sul secondo verbale. È stato infine dedotto lo sviamento, sostenendo che la decadenza sarebbe stata utilizzata per ridurre e riorganizzare i posteggi in vista del nuovo piano comunale del commercio, in luogo della revoca per sopravvenute ragioni di interesse pubblico con indennizzo.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso. Ha anzitutto distinto la concessione di suolo pubblico dal titolo abilitativo all'esercizio del commercio: la decadenza impugnata riguarda esclusivamente la concessione di suolo pubblico, mentre il titolo abilitativo commerciale rimane attivo e può essere utilizzato secondo la normativa vigente. Ne consegue che la disciplina regionale sulle sanzioni e sulla decadenza del titolo abilitativo non impedisce al Comune di disciplinare e dichiarare la decadenza della concessione, nell'esercizio del generale potere di autotutela e di verifica della permanenza delle condizioni per l'uso del bene pubblico. Gli artt. 7, comma 10, e 43, comma 4, del regolamento comunale sono stati ritenuti compatibili con la l.r. Toscana n. 62/2018: la legge regionale consente di sanzionare le violazioni delle limitazioni stabilite dal Comune e il Comune ha qualificato ex ante come particolarmente gravi determinate violazioni. L'occupazione di una superficie maggiore in Area UNESCO è stata ritenuta idonea a ledere il decoro e la valenza storica dell'area, anche in ragione del rilevante flusso pedonale presso la stazione e la Basilica di Santa Maria Novella. È stata esclusa la genericità dell'accertamento: la Polizia municipale aveva rilevato due violazioni, la prima relativa a 16,37 mq occupati rispetto ai 5,25 mq concessi e la seconda relativa a 6,66 mq; inoltre, il secondo verbale indicava l'occupazione mediante banco di vendita e merce esposta, sicché il margine di tolleranza previsto per gli aggetti tendari non era applicabile. Il Collegio ha quindi ritenuto non credibile la natura meramente estemporanea delle eccedenze. Il secondo motivo è stato respinto perché il provvedimento non costituiva una sanzione amministrativa disciplinata dalla l. n. 689/1981, ma un atto di verifica della permanenza delle condizioni della concessione, avente contenuto vincolato; pertanto non era necessaria la comunicazione di avvio del procedimento né la preventiva partecipazione procedimentale. Le spese sono state compensate per la particolarità della controversia.

Norme richiamate

• art. 6, comma 3, Regolamento per l'esercizio del commercio sulle aree pubbliche del Comune di Firenze

  I concessionari di posteggi non possono occupare una superficie maggiore o diversa da quella espressamente assegnata, né occupare, anche con piccole sporgenze, spazi comuni riservati al transito o comunque non concessionati

  La disposizione vieta l'occupazione di superfici eccedenti o diverse da quelle oggetto della concessione; la sua violazione è stata ritenuta rilevante anche quando riguarda un posteggio in Area UNESCO.

• art. 7, comma 10, Regolamento per l'esercizio del commercio sulle aree pubbliche del Comune di Firenze

  Le concessioni dei posteggi nella “Area UNESCO” saranno oggetto di atti di decadenza della concessione di suolo pubblico in caso di reiterate violazioni delle disposizioni del presente Regolamento [...] ove le violazioni riguardino norme rivolte alla tutela del decoro, della valenza storica dell’area, nonché della fruibilità dei luoghi interessati da flussi turistici di notevole portata

  La norma consente la decadenza dalla concessione di suolo pubblico per reiterate violazioni regolamentari che incidano sul decoro, sulla valenza storica o sulla fruibilità dell'Area UNESCO.

• art. 43, comma 4, Regolamento per l'esercizio del commercio sulle aree pubbliche del Comune di Firenze

  Le violazioni delle disposizioni inerenti alle categorie e specializzazioni merceologiche di cui agli articoli 7, 21, 32 e 42 comma 2bis del presente Regolamento sono sempre considerate di particolare gravità e comportano l'immediata sospensione dell'attività per 20 giorni. In caso di reiterazione, come configurata dalla normativa regionale (art. 116 comma 5 del Codice), si procede alla decadenza della concessione di suolo pubblico

  La disposizione è stata ritenuta compatibile con la normativa regionale e applicabile, secondo la ricostruzione del giudice, alla decadenza dalla concessione di suolo pubblico, distinta dal titolo abilitativo commerciale.

• art. 116, comma 3, lett. d), l.r. Toscana n. 62/2018

  [Sono sanzionate] le violazioni delle limitazioni e dei divieti stabiliti dal Comune per l'esercizio del commercio su aree pubbliche

  La norma regionale consente di sanzionare le violazioni delle limitazioni e dei divieti stabiliti dal Comune nell'esercizio del potere regolamentare.

• art. 116, comma 5, l.r. Toscana n. 62/2018

  In caso di particolare gravità o di reiterate violazioni, può essere disposta la sospensione dell'attività di vendita per un periodo da dieci a venti giorni di attività. Al fine dell'applicazione della sospensione, la reiterazione si verifica qualora sia stata commessa la stessa violazione per due volte in un periodo di trecentosessantacinque giorni

  La disposizione disciplina la sospensione dell'attività commerciale in caso di particolare gravità o reiterazione, ma non esclude il distinto potere comunale di disporre la decadenza dalla concessione di suolo pubblico.

• art. 127 l.r. Toscana n. 62/2018

  d) qualora, nei casi di cui all'articolo 116, commi 2 e 3, lettere a) e b), le violazioni siano di particolare gravità e reiterate per più di due volte in un periodo di trecentosessantacinque giorni

  La disposizione riguarda la decadenza del titolo abilitativo commerciale e non disciplina la decadenza dalla concessione di suolo pubblico oggetto del giudizio.

• art. 18 l. n. 689/1981

  Entro il termine di trenta giorni dalla data della contestazione o notificazione della violazione, gli interessati possono far pervenire all'autorità competente [...] scritti difensivi e documenti e possono chiedere di essere sentiti

  La norma non è stata ritenuta applicabile perché la decadenza controversa non è stata qualificata come sanzione amministrativa, ma come atto di verifica della permanenza delle condizioni della concessione.

• artt. 7 e 10 l. n. 241/1990

  La mancata comunicazione di avvio e la mancata partecipazione non determinano l'illegittimità dell'atto, poiché il provvedimento è stato qualificato come vincolato e adottato nell'esercizio del potere di verifica della concessione.

• art. 21-quinquies l. n. 241/1990

  Il richiamo alla revoca per sopravvenute ragioni di interesse pubblico è stato prospettato dal ricorrente, ma non accolto dal giudice, che ha ritenuto legittima la distinta decadenza dalla concessione.

Massime di principio

• La decadenza dalla concessione di suolo pubblico è distinta dalla decadenza dal titolo abilitativo all'esercizio dell'attività commerciale: la disciplina regionale sulle sanzioni e sulla decadenza del titolo abilitativo non esaurisce né preclude il potere comunale di disciplinare e dichiarare la decadenza della concessione d'uso del suolo pubblico.
• Il Comune può qualificare, mediante regolamento adottato nell'ambito del potere attribuitogli dalla normativa regionale, determinate violazioni delle limitazioni all'esercizio del commercio su area pubblica come particolarmente gravi, purché la disciplina regolamentare resti coerente con il sistema normativo regionale.
• In un'Area UNESCO, l'occupazione di una superficie maggiore di quella concessa può essere considerata lesiva del decoro e della valenza storica dell'area, anche in ragione della particolare intensità dei flussi pedonali e turistici, senza necessità che sia dimostrato uno specifico impedimento al transito.
• La decadenza dalla concessione di suolo pubblico, quando è adottata come verifica vincolata della permanenza delle condizioni cui era subordinato l'uso del bene pubblico, non costituisce sanzione amministrativa ai sensi della l. n. 689/1981 e non richiede necessariamente la comunicazione di avvio del procedimento o una preventiva partecipazione procedimentale.
• Il margine di tolleranza previsto per gli aggetti tendari non si estende all'occupazione eccedente realizzata mediante banco di vendita e merce esposta; la reiterazione di accertamenti relativi a eccedenze significative può escludere la natura meramente occasionale dell'occupazione.

Come è indicizzato